Prawo (nie)doskonałe

Przyroda niegdyś ożywiona,
czyli ochrona kopalnych szczątków roślin i zwierząt

Niedawno ktoś pokazał mi ładnego, skamieniałego amonita znalezionego w nieczynnym kamieniołomie. Spytał, czy zbieranie takich skamielin jest w Polsce legalne. Ponieważ na co dzień zajmuję się ochroną bardziej współczesnych i ruchliwych elementów przyrody, obiecałem zajrzeć do przepisów. Sprawdziłem... i jeszcze mniej niż poprzednio wiem, co mam odpowiedzieć.

Polskie regulacje dotyczące ochrony przyrody mają w założeniach zabezpieczać nie tylko to, co żyje, ale też wybrane elementy przyrody obecnie nieożywionej. Art. 2 pkt 6 i art. 121 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody¹ wprowadzają ogólną zasadę, że „kopalne szczątki roślin i zwierząt” podlegają ochronie. Pierwszym problemem, z którym się jednak spotykamy, próbując stosować czy choćby analizować te przepisy, jest pytanie – co dokładnie jest ich przedmiotem. Co należy rozumieć pod pojęciem: kopalne szczątki roślin lub zwierząt? Jak stare muszą być szczątki, by się kwalifikowały do ochrony? Z zapisów art. 15, 17, 24 i 45 ustawy wynika, że chodzi o szczególną formę „skamieniałości”. Bez wątpienia są więc nimi skamieniałe szczątki roślin w węglu albo zwierząt w skałach wapiennych. Czy są nimi zwierzęta zatopione w bursztynie (raczej tak) albo wykopane kości dinozaurów, nosorożców włochatych czy współcześnie występujących gatunków zwierząt? Czy zależy to od stopnia skamienienia, wieku czy od ich „kopalnego” charakteru?

Czymkolwiek one są, ustawa wprowadza trzy rodzaje regulacji dotyczących tego typu „szczątków” – zakazy ich eksploatacji na terenach chronionych, ograniczenia w ich wywozie za granicę oraz obowiązek zgłaszania ich znalezisk. Wszystkie są bardzo nieprecyzyjne i obarczone brakami.

Zakaz eksploatacji na obszarach chronionych

Najpierw dobra wiadomość dla zwolenników ochrony dziedzictwa geologicznego i miłośników paleontologii. Art. 41 ust. 2 pozwala na obejmowanie miejsc występowania kopalnych szczątków roślin lub zwierząt jedną z form ochrony przyrody – tworzenie w takich miejscach stanowisk dokumentacyjnych. Ale jaka praktyczna korzyść z tego wynika?

Nie tylko na obszarze stanowiska dokumentacyjnego, ale także użytku ekologicznego, obszaru chronionego krajobrazu i pomnika przyrody można (ale nie trzeba) wprowadzić zakaz „wydobywania” takich szczątków do celów gospodarczych. Jest to dość zrozumiałe, choć nie wiadomo, dlaczego np. ich wydobywanie hobbystyczne nie może być objęte zakazem. Zwłaszcza w przypadku stanowiska dokumentacyjnego utworzonego specjalnie w celu ochrony miejsca występowania takich szczątków wydaje się to wręcz konieczne. W parku krajobrazowym może być wprowadzony nieco inny dotyczący ich zakaz – „pozyskiwania do celów gospodarczych”. We wszystkich parkach narodowych i rezerwatach przyrody zakaz ich „pozyskiwania” obowiązuje automatycznie na podstawie zapisów ustawy. Ustawa o ochronie przyrody definiuje pojęcie „pozyskiwanie” w art. 5 pkt 15. Jest nim zbiór roślin lub grzybów gatunków chronionych, albo ich części, ze stanowisk naturalnych do celów gospodarczych oraz chwytanie, łowienie lub zbieranie zwierząt gatunków chronionych lub ich części i produktów pochodnych do celów gospodarczych. Tak więc cel gospodarczy jest warunkiem zakwalifikowania danej czynności jako „pozyskania”. Czyli „pozyskiwanie do celów gospodarczych” to masło maślane. Po drugie – dotyczy ono wyłącznie gatunków chronionych na podstawie ustawy. Praktyka interpretacyjna wskazuje, że chodzi o gatunki objęte krajową ochroną gatunkową, ewentualnie także gatunki objęte ochroną na podstawie przepisów Unii Europejskiej (np. rozp. Rady WE nr 338/97), dla których ustawa wprowadza dodatkowe regulacje ochronne. Trudno więc wywieść z tego wniosek, że np. zbiór kości niedźwiedzi jaskiniowych czy innych wymarłych gatunków z jaskiń tatrzańskich jest zakazany – niezależnie od celu tej czynności. Wprowadzenie takiego zakazu było zapewne celem ustawodawcy, ale niezbyt mu wyszło...

Wywóz szczątków za granicę

Artykuł 121 ust. 2 ustawy wprowadza wymóg uzyskania zezwolenia Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na wywóz kopalnych szczątków roślin i zwierząt za granicę. Choć założenie jest słuszne, w obecnym brzmieniu przepis jest całkowicie nieracjonalny i stanowi przykład pustego prawa. Gdyby zacząć go przestrzegać, doprowadziłoby to do sytuacji absurdalnych.

Węgiel, fosforany, skały wapienne – są to de facto kopalne szczątki roślin i zwierząt... Nawet gdyby pojęcie „kopalne szczątki” zawęzić (np. odwołując się do zasady „racjonalnego prawodawcy”) jedynie do szczątków rozpoznawalnych – czyli takich, w wypadku których można rozpoznać fragmenty roślin i zwierząt (skamieniałości właściwych i strukturalnych – patrz ramka) i tak praktycznie w każdym transporcie węgla czy wapieni znajdą się bryły zawierające wyraźne odciski roślin czy oznaczalne nawet do gatunku szczątki dużych bezkręgowców. W każdej garści bursztynów (będących co do zasady szczątkami pochodzenia roślinnego) z wysokim prawdopodobieństwem znajdziemy z użyciem zwykłej lupy zatopione fragmenty owadów i innych zwierząt. Oznacza to, że przy obecnych zapisach zezwolenia wymaga nie tylko wywóz bezcennego, skamieniałego szkieletu dinozaura, ale także wszelki eksport węgla, skał wapiennych czy wyjazd za granicę z bursztynowym naszyjnikiem, w tym powrót do domu zagranicznej turystki, która z nim wcześniej do Polski przybyła. Ustawa nie podaje, czym GDOŚ ma się kierować, wydając takie zgody lub ich odmawiając. Brak regulacji co do tego, jakie informacje powinien zawierać wniosek o zezwolenie. Na wnioskodawcę nie nałożono np. obowiązku udowodnienia legalnego pochodzenia okazu czy w ogóle podania jego źródła.

Ustawodawca zdawał sobie sprawę z nieracjonalnego charakteru tego przepisu. Dlatego nie wprowadził w ustawie o ochronie przyrody żadnych sankcji za jego łamanie, licząc z góry na to, że będzie to przepis martwy, jedynie pozorujący istnienie regulacji (w dyskusjach sejmowych nad projektem ustawy w 2003 r. argumentowano, że luka ta zostanie uregulowana „w późniejszym czasie”). Nie oznacza to jednak, że sankcji takich w rzeczywistości nie można zastosować. Pomysłodawcy nakazu nie byli świadomi istnienia art. 86 § 2 ustawy z 10 września 1999 r. Kodeks karny skarbowy². Nakłada on sankcje za przemyt celny towaru w obrocie z zagranicą, co do którego istnieje reglamentacja pozataryfowa (co obejmuje także wszelki obrót z zagranicą towarem, w stosunku do którego wprowadzono krajowe ograniczenia, zakazy czy środki administrowania). Karać więc można, ale nikt tego nie robi. Przepis ten jest zatem w praktyce martwy. Nikt go nie przestrzega, nikt nie egzekwuje.

Obowiązek zgłaszania odkryć

Artykuł 122 ustawy o ochronie przyrody jest kolejnym przykładem martwego prawa, mimo że w tym wypadku w ustawie przewidziano sankcję za jego łamanie. Stanowi on, że każdy kto dokona odkrycia kopalnych szczątków roślin lub zwierząt, jest obowiązany powiadomić o tym niezwłocznie regionalnego dyrektora ochrony środowiska, a jeżeli nie jest to możliwe – właściwego wójta, burmistrza albo prezydenta miasta, który następnie powiadamia RDOŚ. Ten z kolei ustala, czy odkryte kopalne szczątki są cenne dla nauki. W razie pozytywnej konkluzji przekazuje je do muzeum lub placówki naukowej. Na podstawie art. 131 pkt 11 niedopełnienie tego obowiązku stanowi wykroczenie. Przepis ten zawiera mnóstwo niejasności. - Skąd dana osoba ma wiedzieć, że jest „odkrywcą” (pierwszym znalazcą) danych szczątków i nikt wcześniej ich nie widział, i jak to w razie czego udowodnić w postępowaniu o wykroczenie? Tylko czasami będzie to oczywiste (np. okazy zostały przez znalazcę wykopane czy wykute ze skały).
- Co dokładnie oznacza obowiązek powiadomienia „niezwłocznego”? Ostatnio pojęcie to jest w praktyce interpretowane bardzo różnie...
- Który terytorialnie organ należy powiadomić? Właściwy pod względem miejsca znalezienia, miejsca przetrzymywania, miejsca zamieszkania znalazcy czy w ogóle dowolny?
- Kto jest właścicielem znalezionego okazu? Jeśli znalazca – czy organ może mu go odebrać bez rekompensaty?
- Kto jest dysponentem/właścicielem okazu, który zostanie przez RDOŚ uznany za „niecenny dla nauki”?
- Jak bardzo cenny dla nauki ma być okaz, by został przekazany do muzeum lub jednostki naukowej? Jakimi kryteriami powinien kierować się organ przy ocenie? Czy wartość ta ma być wymierna w chwili zgłoszenia, czy wystarczy potencjalna? Czy jedynie większa od zerowej, czy powinna być wybitna?
- Jak pod względem formalnym ma się odbyć przekazanie? Czy to ma być decyzja, postanowienie, czynność materialno-techniczna czy inna forma? To jest ważne ze względu na ewentualnie przysługujące środki odwoławcze. Czy muzeum lub jednostka naukowa obdarowane takim okazem lub ich zbiorem albo całym złożem szczątków może odmówić ich przyjęcia? W jakim trybie i jakie są tego konsekwencje?
- Jak pod względem technicznym ma się odbyć przekazanie? Ustawa nie nakazuje znalazcy przekazania okazów organowi. Ma on jedynie zgłosić informację. Jeśli znalezisko dotyczy całego cennego pod względem naukowym złoża bogatego w skamieliny albo grupy okazów, które wymagają specjalistycznego wydobycia – czy to RDOŚ ma obowiązek je wydobyć, by móc następnie przekazać do odpowiedniej jednostki, czy też obowiązek odpowiedniego zabezpieczenia i ew. wydobycia przechodzi na obdarowany podmiot? Jeśli w grę miałaby wchodzić druga opcja – na jakiej podstawie i kto pokrywa koszty tego działania?
Podobnych wątpliwości przepis ten nasuwa więcej. Nie da się tak złożonej kwestii uregulować jednym zdaniem czy nawet trzema.

Co i jak zmienić?

Zagadnienie kopalnych szczątków roślin i zwierząt nie do końca wchodzi w zakres bieżącej ochrony przyrody, choć niewątpliwie szczątki takie mają charakter przyrodniczy, stanowią nasze dziedzictwo, mają wartość (nie tylko naukową) i często zasługują na ochronę. Jednak typ walorów, rodzaj zagrożeń i znaczenie ochrony są różne od tych, które dotyczą ożywionych elementów przyrody. Zbliżone są do elementów nigdy nieożywionego dziedzictwa geologicznego (jak głazy narzutowe czy ciekawe formy minerałów) oraz archeologicznego (pozostałości egzystencji i działalności człowieka).

Zdecydowanie nie należy dopuścić do prostego wykreślenia omawianych przepisów. Rezygnacja z ochrony najcenniejszych skarbów paleontologicznych byłaby szkodliwa. Nie ma jednego, optymalnego rozwiązania, dotyczącego umiejscowienia przepisów regulujących ochronę takich walorów. Może to być osobna ustawa poświęcona wyłącznie im, można to połączyć z ochroną artefaktów archeologicznych (ryzykowne ze względu na inną grupę specjalistów) czy zabytków geologicznych, do których znaczna ich część się zalicza. Można także wyodrębnić w ustawie o ochronie przyrody oddzielny rozdział poświęcony temu zagadnieniu. Za najlepsze uważam przeniesienie do odrębnej ustawy wszystkich zagadnień regulujących ochronę walorów przyrody nieożywionej – ze względu na podobny charakter problemów wymagających kodyfikacji. Niewątpliwie jednak całe to zagadnienie wymaga w pierwszej kolejności szczegółowego opracowania specjalistycznego, dotyczącego rodzajów walorów, typów i skali zagrożeń, stosowanych w różnych krajach metod, listy koniecznych definicji itp. Następnie, wykorzystując takie opracowanie, można przygotować projekt całkowicie nowych, kompleksowych rozwiązań. Z obecnych regulacji prawie żadna nie nadaje się do pozostawienia czy wykorzystania. Projekt nowych przepisów wymagać będzie realnych konsultacji.

Czy wierzę, że w najbliższym czasie uda się poprawić te oczywiste błędy w prawie? Podczas tak zwanych Szczytów Klimatycznych ONZ w Polsce regularnie przyznawana jest antynagroda: „Skamielina Dnia” za najbardziej wsteczne wypowiedzi i działania. Wynika to przede wszystkim z promowania przez nasz rząd (nie tylko obecny) energetyki opartej na „kopalnych szczątkach roślin” – czyli węglu. Niestety podejście władz do ochrony przyrody też jest tak przestarzałe, że wręcz kopalne, a zainteresowanie problemem – szczątkowe. Nie jestem więc w tym względzie optymistą.

Andrzej Kepel
Ten adres pocztowy jest chroniony przed spamowaniem. Aby go zobaczyć, konieczne jest włączenie w przeglądarce obsługi JavaScript.