Prawo (nie)doskonałe

Wielkie cięcie

Zimą i wiosną 2017 r. w całej Polsce firmy oferujące usuwanie drzew i krzewów były zasypane pilnymi zleceniami. Zmiany prawne przygotowane przez Ministerstwo Środowiska i prowadzona przez nie akcja reklamowa przyniosły skutek. „WOLNO CIĄĆ!” Byle szybko, bo może Sejm wkrótce pozamyka część pootwieranych na oścież furtek prawnych, pozwalających łatwo omijać pozostawione jeszcze ograniczenia.

Dotychczasowe polskie przepisy o ochronie zadrzewień nie były doskonałe. Również ich praktyczne stosowanie przez organy ochrony przyrody oraz zabytków pozostawiało wiele do życzenia. Jednak sposób, jaki wymyślono na ich „poprawienie”, przypominał próbę naprawy zegarka... siekierą. Obecne władze Ministerstwa Środowiska swoje przekonanie, że dotychczasowy system ochrony przyrody należy radykalnie zmienić, a interesy przyrody powinny być całkowicie podporządkowane potrzebom człowieka, łączą z przeświadczeniem o swojej wyjątkowej wiedzy i nieomylności oraz niechęcią do słuchania kogokolwiek, kto mógłby mieć odrębne zdanie. To bardzo groźna mieszanka. Zmiany przepisów przygotowano i wprowadzono w ekspresowym tempie (trzy tygodnie od zgłoszenia projektu do podpisania ustawy przez prezydenta), bez realnych konsultacji i wbrew licznym głosom ostrzegającym przed prawdopodobnymi skutkami. Na efekt nie trzeba było długo czekać. Określenie „Polska w trocinach” cisnęło się na usta każdemu, kto podróżował w pierwszym kwartale roku przez nasz kraj. Zabrano się za naprawianie sknoconych przepisów. Pojawiły się projekty partii rządzącej i opozycyjnych, mające ten bubel prawny podreperować. Nie ma sensu roztrząsać, które z nich były gorsze – wszystkie zawierały oczywiste luki i braki. I wszystkie miały tę samą cechę – nie poddawano ich szerszej konsultacji z praktykami ochrony przyrody. Bo i po co? Wiadomo było, że propozycje ugrupowań opozycyjnych trafią do kosza niezależnie od treści, a trwająca hekatomba drzew nie zmieniła przekonania rządzących o swej nieomylności (oraz ich wstrętu do jakichkolwiek kontaktów ze środowiskami „ekooszołomów” i „lewackich ekocentrystów”).

Jak drzewiej było?

Ustawa z 2004 r. – w dużym skrócie – wprowadzała zasadę (opierającą się na podobnych, wcześniejszych przepisach), że za wycinanie drzew i krzewów w celach związanych z działalnością gospodarczą należy płacić (i to słono!). Dotyczyło to przede wszystkim gruntów prywatnych. Niektóre gatunki drzew (np. owocowe), a także niektóre cele, były zwolnione z opłat lub w ogóle z systemu zezwoleń. Za usuwanie drzew i krzewów nie płaciły też osoby fizyczne chcące ciąć na swoim terenie do celów innych niż gospodarcze. Musiały jednak uzyskać zezwolenie na wycinkę, co obligowało do wystąpienia z odpowiednim wnioskiem i zadeklarowania niekomercyjnego celu. Także w przypadku usuwania drzew lub krzewów do celów gospodarczych ustawa przewidywała możliwość uniknięcia opłat w przypadku przesadzeń czy sadzenia drzew w zamian za te usunięte. Decyzje o zastosowaniu tego wyjątku mogły podejmować władze gmin. Dodatkowe, drakońskie opłaty karne obowiązywały za wycinkę bez wymaganych zezwoleń, przy czym stawka nie zależała od celu wycinki, a wyłącznie od gatunku i grubości drzewa. Rozwiązania te miały sporo wad. Na niektóre zwracałem już uwagę także w tym cyklu artykułów¹. Przy okazji kolejnych nowelizacji ustawy kilkukrotnie przy tych przepisach majstrowano, usuwając część niedociągnięć, wprowadzając jednak też nowe i komplikując cały system.

Lex Szyszko

16 grudnia 2017 roku, podczas słynnego głosowania w Sali Kolumnowej, przyjęto m.in.² nowelizację przepisów ustawy o ochronie przyrody, dotyczących zasad usuwania drzew i krzewów. Zmiany te powszechnie nazywane są lex Szyszko – od nazwiska ministra środowiska, który jest ich orędownikiem. Formalnie nowelizacja ta była inicjatywą poselską, a nie ministerialną. Zabieg taki jest ostatnio często stosowany przez to Ministerstwo, gdyż umożliwia całkowite pominięcie konsultacji (w tym społecznych), uzgodnień międzyresortowych, a nawet konieczności opracowania oceny skutków regulacji. Przy założeniu własnej nieomylności wszelkie konsultacje są traktowane przez obecne władze Ministerstwa jako zbędne. O opinie w sprawie modyfikacji prawa najwyraźniej nie jest także pytane ustawowe ciało doradcze – Państwowa Rada Ochrony Przyrody.

Najważniejsze z przyjętych zmian były następujące:
1) wykreślenie obowiązku uzgadniania z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska zezwoleń na usuwanie drzew w pasie drogowym dróg publicznych (co dało władzom gmin całkowitą swobodę w wycinaniu alei);
2) znaczne zwiększenie obwodów pni drzew mierzonych na wysokości 130 cm, poniżej których nie obowiązują żadne ograniczenia dotyczące ich usuwania: do 50 cm dla większości gatunków i 100 cm dla topoli i niektórych gatunków obcych, czyli do wieku kilkudziesięciu lat (w 2004 r. wiekiem granicznym było pięć lat, następnie granicę tę stopniowo przesuwano i bezpośrednio przed lex Szyszko było to odpowiednio 25 i 35 cm obwodu na wysokości 5 cm nad ziemią, czyli najczęściej ok. dziesięciu do kilkunastu lat);
3) całkowite zwolnienie z obowiązku uzyskiwania zezwoleń na usunięcie drzew i krzewów, „które rosną na nieruchomościach stanowiących własność osób fizycznych i są usuwane na cele niezwiązane z prowadzeniem działalności gospodarczej” (nie określono, jak długo ów niekomercyjny charakter „celu” ma być zachowany i jak go sprawdzić) lub „w celu przywrócenia gruntów nieużytkowanych do użytkowania rolniczego” (czyli np. likwidacji zadrzewień śródpolnych);
4) udzielenie radom gmin prawa do dalszego poszerzania listy zwolnień z obowiązku uzyskiwania zezwoleń;
5) przekazanie radom gmin prawa do ustalania stawek za usuwanie drzew i krzewów, przy podanym w ustawie jedynie górnym limicie 500 zł za cm obwodu drzewa na wysokości 130 cm i 200 zł za m2 krzewów (w 2004 r. maksymalna ustawowa stawka wynosiła 3500 zł za cm obwodu, a najwyższa z opłat ogłoszonych w październiku 2016 r. to 776,75 zł/cm).

Promocja

To, co zaczęło się dziać z początkiem 2017 r., było zgodne z przewidywaniami większości ekspertów, choć skala korzystania z tych zmian już w pierwszych miesiącach po ich wprowadzeniu była większa od spodziewanej. Zawdzięczamy to prawdopodobnie także bezprecedensowej akcji promocyjno-propagandowej, podjętej przez Ministerstwo Środowiska. Już 20 grudnia Ministerstwo opublikowało informację zaczynającą się od zdania: „Od przyszłego roku wycinka drzew na prywatnej posesji będzie możliwa bez zezwolenia”. W komunikacie tym nie zająknięto się, że dotyczy to tylko wycinek w celach innych niż gospodarcze. Pisano tylko o „wywiązywaniu się z programu Prawa i Sprawiedliwości” oraz zacytowano zapewnienie ministra: „Obawy o masowe usuwanie drzew są nieuzasadnione, dlatego że regulacja dotyczy możliwości wycięcia drzewa przez osobę fizyczną na prywatnej nieruchomości”. Już dwa dni później wydano kolejny komunikat, w którym dokładniej omówiono wprowadzone zmiany. Zapowiedziano także „zmniejszenie administracyjnej kontroli wycinki drzew i krzewów”. Dodano nieprawdziwą informację, że nowelizacja daje gminie nie tylko możliwość dalszej liberalizacji zasad ochrony zadrzewień, ale i prawo, by „zaostrzyć je, aby objąć ochroną obiekty cenne przyrodniczo, które są jej wizytówką” (takiej możliwości w nowelizacji nie przewidziano). Ponownie zapewniono też: „Straszenie niekontrolowaną wycinką jest zatem nieuzasadnione”, przy czym tym razem przekonanie to oparto na wierze w „rozsądek” samorządowców.

W kolejnym, styczniowym komunikacie zawarto już szczegółowe wyjaśnienia i wskazówki dotyczące możliwości korzystania z nowych przepisów. Parokrotnie podkreślono, że samorządy mogą wprowadzać dalej idące złagodzenie zasad, np. likwidując pomniki przyrody lub znosząc ograniczenia dotyczące drzew w parkach krajobrazowych. Wyjaśniono, że parkingi dla mieszkańców czy szkoły publiczne nie są traktowane jako cel gospodarczy. Pojawiły się też delikatne podpowiedzi, jak korzystać z mniej widocznych luk: wycięcie przez rolnika drzew pod drogę dojazdową do pola czy pod budynek gospodarczy ma cel gospodarczy, jeśli jednak da się wykazać, że bezpośrednim celem wycinki jest „przywrócenie gruntów nieużytkowanych do użytkowania rolniczego” (w ustawie nie określono, na jak długo) – można skorzystać ze zwolnienia. Nowelizacja zwolniła z obowiązku uzyskiwania zezwoleń na wycinanie krzewów lub ich skupisk o powierzchni do 25 m2. Ministerstwo wyjaśniło, że w jego interpretacji, jeśli grupy roślin krzewiastych nie „stykają się pędami”, to należy je traktować jako odrębne „skupiska”, z których każde korzysta odrębnie ze zwolnienia. Podobne informacje były powtarzane na stronie internetowej Ministerstwa na początku lutego pod tytułami „Wytniesz drzewo bez zezwolenia” czy „Wycinka drzew lub krzewów pod dom rolnika bez zezwolenia”. Oficjalne komunikaty były wspierane kampanią medialną. Żadnej wcześniejszej nowelizacji ustawy o ochronie przyrody w historii nie towarzyszyła tak intensywna akcja promocyjna Ministerstwa.

Rżną, rąbią, tną, karczują...

Jak było do przewidzenia, wiele samorządów pospiesznie przystąpiło do dalszego łagodzenia i tak drastycznie złagodzonych przepisów. Przede wszystkim, skoro usuwanie drzew w „pasie drogi” nie wymagało już uzgodnień z właściwym RDOŚ, zaczęły się ukazywać liczne uchwały rad gmin w ogóle zwalniające je z konieczności uzyskiwania zezwoleń. Nieco mniej liczne, ale też pospolite były uchwały uchylające ten obowiązek w odniesieniu do drzew i krzewów rosnących wzdłuż cieków i rowów melioracyjnych. Rozpoczął się też wyścig radnych w proponowaniu jak najniższych stawek opłat za wycinanie drzew i krzewów. 50 zł za cm, czyli 1/10 maksymalnej stawki ustawowej (np. gmina Opalenica, WP)? A dlaczego nie 15 zł (np. gmina Rewal, ZP)? To my będziemy jeszcze lepsi i uchwalimy 10 zł/cm obwodu dla drzew i 5 zł/m2 dla krzewów (np. gmina Rzgów, ŁD)!

Podpowiedzi dotyczące luk w przepisach w zasadzie mogły być przydatne tylko w przypadku osób fizycznych o słabej orientacji w przepisach. Zatrudniający prawników inwestorzy ich nie potrzebowali. Wystarczyło poprosić sprzedawcę gruntu pod inwestycję, by wyciął drzewa przed sprzedażą, albo przekazać grunt na krótki czas osobie fizycznej – niech dokona wycinki – a następnie odkupić go ponownie. Jako że nowe przepisy likwidowały konieczność uzyskiwania zezwoleń, właściciel nie musiał, jak wcześniej we wniosku o zezwolenie, składać oświadczenia o braku gospodarczego celu prac. Nowelizacja usunęła więc zagrożenie odpowiedzialnością za składanie fałszywych oświadczeń w postępowaniu administracyjnym, a władze gmin traciły nad tym procederem jakąkolwiek kontrolę (poprzednio mogły odmówić wydania zezwolenia, gdy wiedziały o celu gospodarczym wycinki). W grę wchodziły miliony złotych oszczędności dla inwestorów i tyle samo strat dla samorządów!

Co znamienne – Ministerstwo Środowiska doskonale zdawało sobie sprawę z tej luki. Przyznał to główny konserwator przyrody na posiedzeniu sejmowej Komisji Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa 14 grudnia 2016 roku, poświęconym projektowi omawianej nowelizacji. Na trafną uwagę przedstawicielki Najwyższej Izby Kontroli, że proponowana nowelizacja może być wykorzystywana do omijania prawa opisaną wyżej metodą, przyznał, iż wie o tym procederze, że na tym polega prawo dysponowania swoją własnością i „tego się uniknąć nie da!”. Wypowiedź ta³ w mojej opinii świadczy o działaniu w złej wierze.

Urzędy gmin i inne organy, którym zaczęto zgłaszać przypadki masowych, bezsensownych, często w sposób oczywisty związanych z planowaną działalnością gospodarczą wycinek, bezradnie rozkładały ręce. Pod panowaniem lex Szyszko nie miały żadnych narzędzi, by powstrzymać cięcie czy choćby sprawdzić jego rzeczywisty cel. Przepis odwołujący się jedynie do tkwiących w czyimś umyśle zamierzeń jest w większości przypadków praktycznie nieegzekwowalny. Jak udowodnić przed sądem, że cel gospodarczy przyświecał właścicielowi terenu już w chwili cięcia, a nie przyszedł mu do głowy dopiero nazajutrz, gdy zobaczył oczyszczoną z drzew posesję?

„Likwidowanie luk”

Masowych skutków wprowadzonej nowelizacji dla zadrzewień poza obszarami leśnymi nie dało się przeoczyć. Obywatele coraz głośniej wyrażali oburzenie, a część samorządów załamywała ręce nad stratą znaczących wpływów z tytułu opłat za wycinki pod inwestycje. Pod naciskiem mediów Ministerstwo dostało biegunki informacyjnej. Od 20 do 23 lutego opublikowało cztery obszerne komunikaty. Cytowano w nich zapewnienia, że „gminy wiedzą najlepiej, jak dbać o zieleń na swoim terenie”, a jednocześnie zauważano: „jak pokazuje raport NIK, problem ochrony zadrzewień w polskich miastach nie jest nowy. Wygląda na to, że samorządy nie wystarczająco zadbały o zieleń na swoim terenie. W miejsce terenów zielonych powstawały przeróżne inwestycje”. Minister wskazywał, że samorządy powinny kontrolować, czy wycinka nie jest prowadzona na cele gospodarcze (nie wyjaśniał, na podstawie jakich przepisów mają to robić po nowelizacji ustawy). Tradycyjnie straszył też prokuratorem i organami ścigania. Zaznaczył jednak: „O ile jest jakaś luka prawna w poselskiej nowelizacji ustawy o ochronie przyrody, to trzeba to naprawić”. Pod wpływem zapowiedzi ponownej korekty przepisów zaczęła się wręcz wycinkowa psychoza. Rżnięto na zapas, „bo może za 20 lat będę chciał ten grunt sprzedać pod inwestycję”. Nieco uspokoiło się dopiero w marcu, gdy rozpoczął się sezon lęgowy ptaków.

Mimo obietnic pilnego usunięcia oczywistych wad, nad kolejną nowelizacją pracowano prawie trzy miesiące. Wersję zaproponowaną przez partię rządzącą przyjęto 11 maja, a zaczęła obowiązywać 17 czerwca 2017 r. (z wyjątkiem art. 83f ust. 14 pkt 2, który wejdzie w życie wraz z rozporządzeniem wydanym na podstawie zmienionego art. 40 ust. 3 ustawy).

Najważniejsze zmiany, jakie wprowadzono, to:
1) przywrócenie obowiązku uzgadniania z RDOŚ zezwoleń na usuwanie drzew w pasie drogowym dróg publicznych;
2) pewne obniżenie granicznych obwodów drzew, zwalniających z obowiązku uzyskiwania zezwoleń lub dokonywania zgłoszeń o zamiarze ich usunięcia (zależnie od gatunku – do 80, 65 lub 50 cm, mierzonych na wysokości 5 cm);
3) wprowadzenie dla osób fizycznych obowiązku zgłaszania zamiaru usuwania drzew o obwodzie przekraczającym limit, a także dodanie krótkiej listy kryteriów, na podstawie których organ samorządowy może wnieść sprzeciw wobec usunięcia (w przypadku sprzeciwu zainteresowany może wystąpić o zezwolenie);
4) wprowadzenie obowiązku obciążenia właściciela nieruchomości opłatą za usunięcie drzewa, jeśli w terminie pięciu lat od czasu dokonania oględzin związanych ze zgłoszeniem o zamiarze usunięcia drzewa wystąpiono o wydanie decyzji o pozwolenie na budowę, a budowa ta ma związek z prowadzeniem działalności gospodarczej i będzie realizowana „na części nieruchomości, na której rosło usunięte drzewo”;
5) nałożenie na ministra środowiska obowiązku wydania rozporządzeń określających:
- kryteria uznawania tworów przyrody za pomniki przyrody (do tej pory minister mógł, ale nie musiał go wydać),
- wysokość stawek opłat za usuwanie drzew i krzewów.

Czy już jest dobrze?

Oczywiście powyższe zmiany znów rozpatrywano jako „inicjatywę poselską”, czyli bez realnych konsultacji. To ma łatwe do przewidzenia skutki... Poniżej przedstawiam istotniejsze wady obecnych zapisów.

Brakuje ustawowego doprecyzowania znaczenia pojęć „skupisko krzewów” i „część nieruchomości, na której rosło usunięte drzewo”, istotnych dla interpretacji przepisów.

Nie wiadomo, dlaczego regulacje dotyczące zgłaszania zamiaru usunięcia drzew i krzewów obejmują jedynie osoby fizyczne będące właścicielami nieruchomości, a nie dotyczą np. użytkowników wieczystych.

System zgłoszeń dotyczy wyłącznie drzew, a pomija krzewy.

Zwolnienie z opłat, a nawet z konieczności uzyskiwania zezwoleń lub dokonywania zgłoszeń, usuwania drzew i krzewów „w celu przywrócenia gruntów nieużytkowanych do użytkowania rolniczego” promuje m.in. likwidację zadrzewień i zakrzewień śródpolnych, które spełniają definicję art. 5 pkt 27 ustawy, ale nie zostały w ewidencji gruntów wyróżnione symbolem Lz. Dotyczy to także zadrzewień znajdujących się (i formalnie chronionych) na terenach obszarowych form ochrony przyrody, a także drzew spełniających kryteria pomników przyrody.

Zgłoszenie zamiaru usunięcia drzewa w ogóle nie ma zawierać informacji o celu usunięcia, co sprawia, że organ nie ma podstaw do stwierdzenia, czy zamiar ten jest związany z działalnością gospodarczą (czyli czy zaistniała przesłanka do wniesienia sprzeciwu).

Z niejasnych przyczyn wyłączono spod rygoru odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań niektóre istotne informacje przedstawiane we wniosku o zezwolenie – w tym oświadczenie o przyczynie i celu zamierzonego usunięcia drzew i krzewów (wpływające na konieczność – bądź jej brak – wniesienia opłat).

Zgodnie z nowymi przepisami: jeśli ktoś chce usunąć w celach gospodarczych drzewa o obwodach przekraczających podane parametry, powinien uzyskać na to zezwolenie i wnieść odpowiednie opłaty. Jeśli zamiast wystąpić o zezwolenie dokona on „zgłoszenia”, to odpowiedni organ powinien wnieść sprzeciw, po którym osoba taka może wystąpić o zezwolenie. Jednak na podstawie art. 83f ust. 16 po dokonaniu takiego nieuprawnionego zgłoszenia osoba wnioskująca będzie automatycznie zwolniona z opłat za usunięcie danych drzew. Ciekawe – kto był pomysłodawcą wprowadzenia takiej oczywistej furtki do unikania należnych płatności.

Opłaty mają być nakładane, jeśli w ciągu pięciu lat od usunięcia drzew wystąpiono w stosunku do tego miejsca o zezwolenie na budowę dla celów gospodarczych. Tymczasem wiele rodzajów działań gospodarczych nie wymaga takich zezwoleń.

Nie zostało jednoznacznie podane, czy opłaty nakładane na właściciela nieruchomości w przypadku wystąpienia o zezwolenie na budowę związaną z celami gospodarczymi dotyczą właściciela aktualnego, czy tego, który składał zgłoszenie o wycince. Jeśli aktualnego, to kupując grunt pod inwestycje, należałoby sprawdzać, czy poprzedni właściciele nie skorzystali w ostatnich latach z art. 83f ust. 4 (brak odpowiedniej procedury).

Opłata za usunięcie drzew lub krzewów może być umorzona, np. jeśli zezwolenie na usunięcie drzew uzależniono od dokonania nasadzeń zastępczych, a te zachowały żywotność przez trzy lata. Po tym terminie właściciel terenu może bezkarnie i bezpłatnie usunąć te zastępcze nasadzenia, bo oczywiście nie osiągnęły jeszcze rozmiarów granicznych, wymagających zezwoleń na ich usuwanie. Podważa to celowość takiego rozwiązania.

Na podstawie obecnych przepisów obwód drzew mierzy się do niektórych celów na wysokości 5 cm, do innych na wysokości 100 cm, a jeszcze innych – 130 cm. Wprowadza to niepotrzebną komplikację.

Część ze wskazanych wyżej „niedociągnięć” stwarza oczywiste nowe luki prawne. Czy wprowadzono je świadomie, czy przez przeoczenie? Nie jestem pewny, co byłoby gorsze. Niewątpliwie większości z nich można by uniknąć, przeprowadzając porządne, rzeczywiste konsultacje. Ciąć przepisy i drzewa można szybko. Ale zabliźnienie ran w krajobrazie oraz zażegnanie rozpętanych konfliktów potrwa długo.

Tekst i zdjęcia: Andrzej Kepel
Ten adres pocztowy jest chroniony przed spamowaniem. Aby go zobaczyć, konieczne jest włączenie w przeglądarce obsługi JavaScript.