Prawo (nie)doskonałe

Integralność obszaru Natura 2000 – ki diabeł?

Nowelizacja ustawy o ochronie przyrody, która weszła w życie 15 listopada 2008 r., w art. 5 wprowadziła między innymi definicję „integralności obszaru Natura 2000”. Ma ona oznaczać „spójność czynników strukturalnych i funkcjonalnych warunkujących zrównoważone trwanie populacji gatunków i siedlisk przyrodniczych, dla ochrony których zaprojektowano lub wyznaczono obszar Natura 2000”. Skąd wzięło się to pojęcie, skoro w polskim tekście Dyrektywy Siedliskowej próżno go szukać?

W dalszej części znowelizowanej ustawy pojawia się ono jako jedna z kluczowych cech/wartości, które należy brać pod uwagę przy planowaniu lub realizacji ochrony obszaru.

W przypadku planowania ochrony obszaru (art. 29 ust. 8 pkt 3), owe kluczowe wartości to:
- właściwy stan ochrony przedmiotów ochrony obszaru Natura 2000;
- zachowanie integralności obszaru Natura 2000;
- spójność sieci obszarów Natura 2000.

Aby zapewnić skuteczność ochrony na obszarach Natura 2000, wprowadzono zakazy (art. 33 ust. 1):
- pogarszania stanu siedlisk przyrodniczych, siedlisk gatunków roślin i zwierząt oraz wpływania negatywnie na gatunki, dla których ochrony wyznaczono obszar Natura 2000;
- pogarszania integralności obszaru Natura 2000;
- pogarszania powiązania tego obszaru Natura 2000 z innymi obszarami.

To ostatnie zestawienie wartości jest także powtórzone w art. 3 pkt 17 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, jako lista warunków „znaczącego negatywnego oddziaływania na obszar Natura 2000”.

W tej drugiej ustawie pojęcie „integralność obszaru” pojawia się także kilkukrotnie – w art. 2 ust. 2 pkt 2 i 3 oraz art. 66 w zestawieniu z „celami i przedmiotami ochrony obszaru Natura 2000” oraz w art. 97 w zestawieniu ze „spójnością obszarów Natura 2000” – jako cechami odrębnymi od owej integralności.

Nieobecność określenia „integralność obszaru Natura 2000” w tekście Dyrektywy jest cechą jedynie jej polskojęzycznej wersji i wynika z pewnej nonszalancji tłumaczenia aktów prawa wspólnotowego. W art. 6 ust. 3 tekstu angielskiego czytamy m.in.: „...the competent national authorities shall agree to the plan or project only after having ascertained that it will not adversely affect the integrity of the site concerned...”. W oficjalnym polskojęzycznym tłumaczeniu zostało to zapisane jako: „właściwe władze krajowe wyrażają zgodę na ten plan lub przedsięwzięcie dopiero po upewnieniu się, że nie wpłynie on niekorzystnie na dany teren”. Trzeba jednak przyznać, że jeśli pominąć fakt, iż zamiast wyrazu „teren” powinien być „obszar” (Natura 2000), tłumaczenie to lepiej oddaje sens przepisu Dyrektywy niż definicja zawarta w ustawie. A jaki jest ten sens?

Dyrektywa nie zawiera definicji „integralności obszaru”. Do jego zrozumienia konieczne jest więc zastosowanie wykładni celowościowej oraz wsparcie się wytycznymi Komisji Europejskiej oraz orzeczeniami i opiniami Europejskiego Trybunału Spra wiedliwości. Na szczęście orzecznictwo ETS dotyczące stosowania art. 6 ust. 3 Dyrektywy Siedliskowej jest dość bogate (np. C-355/90, C-127/02, C-209/02, C-209/04). Wskazuje ono jednoznacznie, że pojęcie „integrity of the site” (integralność obszaru) należy interpretować bardzo szeroko. Dotyczy ono kompletu cech, czynników i procesów związanych z danym obszarem, które mogą mieć wpływ na cele jego ochrony. W szczególności są to:
- powierzchnia obszaru,
- obecność istotnych gatunków i siedlisk przyrodniczych (zarówno chronionych, jak i mających dla tych chronionych znaczenie) oraz stan ich zachowania i ochrony,
- obecność i dostępność istotnych elementów siedlisk przyrodniczych i siedlisk gatunków, np. żerowisk, schronień, tras wędrówek,
- warunki ekologiczne, w tym parametry fizyczne i chemiczne (np. stosunki wodne),
- wszelkie funkcjonalne połączenia i związki istniejące na danym obszarze i ich dynamika,
- wszelkie procesy zachodzące lub przewidywane na tym obszarze,
- stopień jednolitości (braku fragmentacji) siedlisk,
- obecność i natężenie czynników i oddziaływań szkodliwych (np. powodujących niepokojenie zwierząt), z uwzględnieniem podatności celów ochrony na te zagrożenia.

Nie dotyczy to więc jedynie „spójności” tych czynników, ale i ich obecności, natężenia, współoddziaływania itp., pod warunkiem, że mają wpływ na cele ochrony. Nową definicję ustawową oparto o nie do końca trafną definicję brytyjską z roku 1994.

Zgodnie z wytycznymi Komisji odnośnie ochrony sieci Natura 2000, ocena tego, czy integralność obszaru podlega negatywnemu oddziaływaniu, powinna ograniczyć się do celów ochrony obszaru i koncentrować się na tym konkretnie obszarze.

Pewne kłopoty interpretacyjne mogą wynikać z tego, że angielski wyraz „integrity” może być na język polski tłumaczony także jako „spójność”. Należy jednak tego unikać. Pojęcie „spójność” jest już w tekście Dyrektywy i w powiązanych z nią aktach prawa wspólnotowego wielokrotnie wykorzystywane jako odpowiednik angielskiego wyrazu „coherence”. Wykorzystywane jest w odniesieniu do ogólnej (ekologicznej) spójności całej sieci Natura 2000, rozumianej jako komplet cech, które mają wpływ na to, że sieć ta gwarantuje na terenie Wspólnoty zachowanie lub odtworzenie występowania we właściwym stanie ochrony wszystkich chronionych w jej ramach gatunków i siedlisk przyrodniczych w całym ich naturalnym zasięgu. W odniesieniu do poszczególnych obszarów, oceniając wpływ na spójność sieci Natura 2000, bierze się pod uwagę znaczenie, jakie ma dany obszar dla zachowania spójności sieci w stosunku do gatunków i siedlisk, które są na nim chronione.

Andrzej Kepel

Dodatkowe informacje dotyczące pojęcia „integralność obszaru” oraz „spójność sieci Natura 2000” można znaleźć w opracowaniach Komisji Europejskiej:
- Zarządzanie obszarami Natura 2000. Postanowienia artykułu 6 dyrektywy siedliskowej 92/43/EWG;
- Ocena planów i przedsięwzięć znacząco oddziałujących na obszary Natura 2000. Wytyczne metodyczne dotyczące przepisów Artykułu 6(3) i (4) Dyrektywy Siedliskowej 92/43/EWG.