Prawo (nie)doskonałe

Rospuda, Rospudy, Rospudzie, Rospudę...

Na początku roku przetoczyła się przez Polskę pierwsza od wielu lat ogólnonarodowa debata na temat związany z ochroną przyrody. Najczęściej powtarzanym, odmienianym przez wszystkie przypadki wyrazem była nazwa rzeki, znanej do tej pory głównie niezbyt licznym pasjonatom kajakarstwa oraz jeszcze mniej licznym przyrodnikom – Rospuda. Innymi wyrazami, których używalność nadzwyczajnie wzrosła, były: ekolog, drzewo, obwodnica, alternatywa, torfowisko..., a także prawo, dyrektywa, decyzja, trybunał... Mimo panujących w lutym mrozów, temperatura dyskusji była wysoka. Pojawiały się różne argumenty, slogany, epitety, figury retoryczne... emocje. Kto ma rację? Jak się w tym połapać?

Cechą współczesnych przekazów medialnych jest skrótowość. Jeśli ktoś chciałby wypowiedzieć przed kamerą myśl na tyle złożoną, że czas potrzebny na jej wypowiedzenie jest dłuższy niż 15 sekund, może być pewny, że mu się nie uda. W połowie wypowiedzi dostanie kolejne pytanie na zupełnie inny temat. Stąd, jeśli problem jest bardziej złożony, trudno liczyć, że ze szklanego ekranu pozna się jego dogłębną analizę. Nieco większe możliwości daje słowo pisane. Czasem można uzyskać nawet 5 stron na objaśnienie zagadnienia. Na takiej powierzchni, można pokusić się o przedstawienie kilku problemów związanych nawet z tak skomplikowaną sprawą, jak prawne aspekty lokalizacji obwodnicy Augustowa.

O co ta awantura?

Czy dolina Rospudy to „dziedzictwo kulturowe”, jak twierdzi Minister Środowiska? Twór jakich wiele, który powstał dzięki działalności lokalnej społeczności – wycięciu lasu i użytkowaniu łąk w dolinie rzecznej? Liczne ekspertyzy zdecydowanie potwierdzają coś odmiennego – w spornym miejscu znajduje się duży kompleks przepływowych torfowisk alkalicznych, powstałych w wyniku akumulacji torfów turzycowo-mszystych, zachodzącej w sposób niezakłócony od ok. 1–2 tysięcy lat. Badania torfu potwierdzają, że teren ten – poza wąską strefą na obrzeżach – nigdy nie był zalesiony. Jest to wg współczesnej wiedzy jedyny duży płat tego typu torfowiska w Europie, który przetrwał do dziś w stanie modelowym, praktycznie niezakłóconym przez działalność człowieka. Inne torfowiska tego typu, np. nad Biebrzą, są częściowo osuszone lub w inny sposób przekształcone w wyniku gospodarowania. Z tym doskonałym stanem siedliska wiąże się występujące na nim bogactwo świata roślin, grzybów i zwierząt. Tak – zasługą Polski i lokalnych społeczności jest to, że tego unikatowego siedliska do tej pory nie zniszczono. Nie jest to jednak powód, aby można było to zrobić teraz. Przeciwnie – mając coś absolutnie unikatowego, jesteśmy szczególnie odpowiedzialni za to, aby to dziedzictwo uszanować i zachować dla przyszłych pokoleń.

Projekt inwestycji, stanowiący przedmiot sporu, dotyczy wybudowania w poprzek tej doliny, w jednym z jej najszerszych miejsc, nowej drogi, długości 17,1 km, o statusie drogi ekspresowej (dwa pasy ruchu w każdym kierunku), omijającej miasto Augustów. Nad torfowiskiem, na odcinku o długości powyżej 500 m, droga ta ma przebiegać po estakadzie opartej na 10 przęsłach. Ma także przeciąć kompleksy leśne Puszczy Augustowskiej – w tym miejsca gniazdowania wielu rzadkich i chronionych ptaków.

Jak to z tą Naturą 2000 jest?

Czy w związku z tym, że procedury związane z planowaniem i uzyskiwaniem pozwoleń na budowę drogi w tym miejscu rozpoczęły się przed przystąpieniem Polski do UE, Polska rzeczywiście nie jest zobowiązana do przestrzegania unijnego prawa ochrony przyrody w odniesieniu do tej inwestycji? Czy rzeczywiście – jak twierdzi Rząd – wystarczy, że spełnione zostały wymagania prawa krajowego? Komisja Europejska, rozpoczynając przeciwko Polsce postępowanie w sprawie niewykonania zobowiązań wynikających z prawa wspólnotowego, jest przeciwnego zdania.

Zatwierdzony przebieg drogi przecina istniejący od 2004 r. ptasi obszar Natura 2000 (obszar specjalnej ochrony ptaków „Puszcza Augustowska”), a także obejmujący prawie to samo terytorium proponowany specjalny obszar ochrony siedlisk. Ów siedliskowy obszar Natura 2000 jest „jedynie” proponowany przez organizacje pozarządowe w tzw. Shadow List, jednak Rząd Polski w swoich pismach do Komisji Europejskiej deklarował zamiar włączenia go do oficjalnej polskiej propozycji. Nie ma zresztą innej możliwości – ze względu na unikatowe walory przyrodnicze i spełnienie wszystkich kryteriów, bez tego obszaru Polska propozycja sieci nie ma szans na zatwierdzenie przez Komisję Europejską.

Od daty wstąpienia do Unii Europejskiej (1 maja 2004 r.) w stosunku do Polski ma zastosowanie art. 6 ust. 2 (w powiązaniu z art. 7) Dyrektywy Siedliskowej UE. Oznacza to, że Polska, jako państwo członkowskie, ma obowiązek podejmować odpowiednie działania w celu uniknięcia na obszarach Natura 2000 pogorszenia stanu siedlisk i znaczącego niepokojenia tych gatunków, dla których ten obszar został wyznaczony (Europejski Trybunał Sprawiedliwości potwierdził ten obowiązek np. w wyroku w sprawie C-117/00 przeciw Irlandii). Komisja Europejska konsekwentnie broni stanowiska, że jeśli kraj członkowski nie dopełnił obowiązku zgłoszenia do sieci jakiegoś kwalifikującego się obszaru siedliskowego, nie zwalnia go to z obowiązku jego ochrony. W przypadku istniejącego ptasiego obszaru Natura 2000, nie ma żadnych wątpliwości, że obowiązek ten Polski dotyczy.

Czy ta inwestycja może zaszkodzić?

Nie będę tu cytował sprzecznych wypowiedzi, wygłaszanych w mediach przez przedstawicieli Rządu. Przy analizie prawnej istotne są dokumenty. Według raportu oddziaływania tej inwestycji na środowisko, budowa drogi, a szczególnie mostu, przez dolinę rzeki Rospudy spowoduje pogorszenie stanu siedlisk, niepokojenie oraz zagrożenie miejsc lęgowych 17 gatunków ptaków, dla których ten obszar Natura 2000 wyznaczono. Władze polskie potwierdziły istnienie tych zagrożeń w decyzji środowiskowej z 18 października 2006 r., zezwalającej na realizację tego projektu pod pewnymi warunkami, wśród których jest zapewnienie rekompensaty strat siedlisk, jakie poniosą te gatunki ptaków. Oznacza to, że przyjęto, iż inwestycja zmieni status ochrony tego obszaru na mniej korzystny niż przed realizacją projektu, a więc naruszony zostanie art. 6 ust. 2 Dyrektywy Siedliskowej.

A jak wygląda poziom zagrożenia, jakie inwestycja ta może sprowadzić na unikatowe torfowisko? Problem w tym, że... tego nie wie nikt! Oceny przedstawione przez polskie władze nie zawierają jasnych konkluzji co do prawdopodobnego wpływu tej inwestycji na stosunki wodne obszaru – a te są wszak kluczowe dla zachowania tego siedliska. Raport oddziaływania na środowisko stwierdza, że budowa opartego na 360 palach tymczasowego mostu technologicznego (potrzebnego podczas budowy estakady) spowoduje szkody w zbiorowiskach roślinnych oraz powierzchni terenu w strefie budowy. W kwestii prawdopodobnego wpływu projektu na stosunki wodne obszaru, w przesłanych Komisji dokumentach, użyto takich stwierdzeń, jak: „można sądzić”, „wydaje się jednak”... W jednym z raportów autorzy zalecają wykonanie dodatkowych badań terenowych dla ustalenia rzeczywistego systemu zasilania siedlisk w dolinie w wodę. 28 lutego br. Minister Transportu ogłosił podczas konferencji prasowej, że zlecił specjalistom opracowanie takiej technologii budowy estakady, aby nie zaszkodzić dolinie. Trochę... późno. Najpierw powinno się zbadać stosunki wodne i ocenić wpływ, jaki inwestycja (a właściwie wszystkie jej racjonalne opcje) może mieć na środowisko, a dopiero potem podejmować decyzję.

Najwyższe ciało eksperckie w tej dziedzinie – Państwowa Rada Ochrony Przyrody – wypowiedziała się w tej sprawie kilkukrotnie – w czerwcu 2004 r., październiku 2005 r., sierpniu 2006 r. i marcu 2007 r. Konkluzja była zawsze taka sama. Forsowana lokalizacja obwodnicy Augustowa stanowi poważne zagrożenie dla unikatowych siedlisk doliny Rospudy, a istnieją możliwości, których nie uwzględniono w procesie decyzyjnym, a które wyglądają na o wiele mniej szkodliwe. Jest to więc rozwiązanie niedopuszczalne z przyrodniczego i prawnego punku widzenia.

Kompensacja nie wystarczy?

Zwolennicy zatwierdzonego przebiegu trasy podkreślają, że zostaną przeprowadzone działania kompensujące straty, i to na niespotykaną w Polsce skalę. Mają one całkowicie zrównoważyć, a nawet przerosnąć szkody. Podkreśla się, że posadzonych zostanie wielokrotnie więcej drzew niż ich będzie wyciętych. Wylicza się, ile sztucznych zbiorników wodnych zostanie stworzonych oraz ile hektarów drogowcy będą musieli co roku kosić. Czy to nie wystarczy? Proponowane w tym wypadku działania kompensacyjne to niestety rażący przykład niezrozumienia przepisów oraz zasad ochrony przyrody. Po pierwsze – nie młodnik, nie stawy i nie kośne łąki stanowią o walorach tego obszaru. Ich tworzenie nie może więc zrównoważyć ew. strat w siedliskach ptaków czy torfowiskach. Po drugie – nie wiadomo, czy rozpoczęcie koszenia naturalnych siedlisk nie spowoduje degradacji ich obecnych walorów, a więc dodatkowych szkód przyrodniczych. Po trzecie – skandalem jest, że część „kompensacyjnych” zalesień planowanych jest na obszarze proponowanym do ochrony w ramach sieci Natura 2000 ze względu na występowanie na nim suchych, piaszczystych, wapnistych muraw (siedliska o znaczeniu priorytetowym dla Wspólnoty), a także ze względu na występowanie dwóch ściśle chronionych gatunków roślin – sasanki otwartej i leńca bezpodkwiatkowego. Działania takie nie tylko nie mogą być uznane za rekompensatę strat przyrodniczych w innym miejscu, ale dodatkowo spowodowałyby niedopuszczalne zniszczenie kolejnych walorów!

Jeśli nie tędy, to kędy?

„Nie ma alternatywnej propozycji – to, co proponują ekolodzy, to tylko kreska na mapie” – słyszeliśmy wielokrotnie w serwisach informacyjnych. Tymczasem ta kreska, to właśnie zobrazowanie alternatywnej możliwości przeprowadzenia trasy obwodnicy! Organizacje pozarządowe nie są od tego, aby tworzyć techniczne plany. Przy wybieraniu przebiegu trasy należało przeanalizować wszystkie racjonalne możliwości i wybrać najmniej szkodliwą. Tymczasem z nieznanych przyczyn, proponowanej przez obrońców Rospudy wersji przez Chodorki, nie uwzględniono w analizach. Tak – przed wstąpieniem do Unii nie było takiego obowiązku. Ale gdzie zdrowy rozsądek i umiejętność przewidywania?

Oczywiście droga w alternatywnej lokalizacji też będzie stwarzała pewne zagrożenia. Jednak pod wieloma względami jest ona lepsza od obecnie zatwierdzonej. Przecinałaby dolinę w jednym z najwęższych miejsc – poza obszarem siedliskowym Natura 2000 i w takim miejscu obszaru ptasiego, w którym występuje zdecydowanie mniej chronionych ptaków, z bardziej pospolitych gatunków. Omijałaby środkową, najcenniejszą część doliny. Dzięki możliwości przecięcia rzeki przez jednoprzęsłowy most, zapewnionoby nienaruszalność torfowiska. Te siedliska, które mogłyby być zagrożone zniszczeniem przez budowę drogi, są zdecydowanie bardziej pospolite w Polsce i w większości nieobjęte ochroną prawną. Ponadto w tym miejscu istnieją większe szanse na stworzenie skutecznych przejść dla zwierząt, a więc uniknięcia przerwania korytarza ekologicznego. Pewne niebezpieczeństwo wiąże się z możliwością wypadku drogowego związanego z wyciekiem szkodliwych substancji. Mogłoby to spowodować skażenie położonych niżej cennych obszarów. Oznacza to, że także w tym miejscu należałoby zastosować rozwiązania techniczne minimalizujące prawdopodobieństwo wystąpienia takiej katastrofy.

Co na to Unia?

Komisja Europejska już od prawie 2 lat zwraca uwagę polskiego Rządu na wątpliwości prawne dotyczące kilku inwestycji drogowych w południowo- wschodniej Polsce – w tym planów obwodnicy Augustowa. Pierwsze pisma, słane 5 kwietnia 2005 r., 3 lutego 2006 r. i 31 lipca 2006 r., miały charakter próśb o wyjaśnienia i informacje. Jednak 12 grudnia 2006 r. Komisja przesłała pismo zawierające uwagi formalne (letter of formal notice), rozpoczynając w ten sposób tzw. etap przedsporny procedury prawnej w sprawie o niewykonanie zobowiązań wynikających z prawa wspólnotowego. Komisja Europejska poinformowała w nim, że jej zdaniem przepisy są łamane, i wezwała do usunięcia niezgodności z prawem. Zwrócono w nim uwagę na wszystkie wymienione wyżej i jeszcze kilka innych niezgodności tej inwestycji z dyrektywami Ptasią i Siedliskową UE. Zgodnie z procedurą, polski Rząd mógł albo zastosować się do tych zaleceń, albo przesłać wyjaśnienia, próbując przekonać Komisję, że prawo nie jest łamane. Jednocześnie do czasu wyjaśnienia sprawy powinien wstrzymać działania wskazane przez Komisję jako niezgodne z prawem. Rząd przygotował i przesłał odpowiedź 15 lutego 2007. W międzyczasie jednak wydano wiążące decyzje, rozstrzygnięto przetarg i wykonawca rozpoczął prace (pomiary geodezyjne). Z jednej strony spowodowało to znaną reakcję organizacji ekologicznych („obóz nad Rospudą”), dzięki której sprawa stała się znana opinii publicznej, a z drugiej – bezprecedensowo szybką odpowiedź Komisji Europejskiej. Kolejnym i ostatnim krokiem w przedspornym etapie postępowania jest przesłanie tzw. uzasadnionej opinii (reasoned opinion). Zwykle takie opinie są przyjmowane na specjalnych posiedzeniach Komisji, organizowanych co kwartał, a zainteresowane rządy otrzymują ponownie dwa miesiące na odpowiedź lub wycofanie się z decyzji wskazywanych jako sprzeczne z prawem. Ponieważ jednak pojawiło się niebezpieczeństwo, że zanim skończą się procedury, unikatowe i niemożliwe do odtworzenia walory zostaną zniszczone, zwołano nadzwyczajne posiedzenie Komisarzy i już 28 lutego przesłano uzasadnioną opinię (podobnie jak letter of formal notice – dotyczącą nie tylko obwodnicy Augustowa, ale i innych inwestycji drogowych w NE Polsce). Jednocześnie dano Polsce jedynie 7 dni na odpowiedź. Odpowiedź została wysłana 6 marca. Przez pracowników Komisji została oceniona jako „nieprzyjemna”. Starano się w niej wytknąć błędy w pismach Komisji oraz powtórzono argument, że procedura uzgadniania tej inwestycji rozpoczęła się przed wejściem Polski do UE.

Co dalej?

Powyższy argument Komisja uznaje za „nie na temat”. Nie zarzuca się bowiem Polsce naruszenia unijnych procedur, których w tej sprawie rzeczywiście nie musiała przestrzegać, lecz działania mogące pogorszyć stan obszaru Natura 2000 – a więc naruszenie art. 6 ust. 2 Dyrektywy Siedliskowej oraz art. 6, 10 i 174 Traktatu Wspólnotowego, ustanawiających zasady kompleksowej ochrony, lojalności wszystkich władz państwowych, przezorności oraz zrównoważonego rozwoju. Dlatego w najbliższych dniach Komisja z pewnością zdecyduje o przekazaniu sprawy do Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości. Jednocześnie zapewne złoży wniosek, by Trybunał zastosował „środek tymczasowy”, czyli wydał nakaz wstrzymania prac do czasu rozstrzygnięcia sprawy.

Warto zaznaczyć, że trwają także krajowe procedury, mające wstrzymać prace do czasu zmiany lokalizacji trasy. Np. 27 grudnia 2006 r. Rzecznik Praw Obywatelskich zaskarżył decyzję Wojewody Podlaskiego o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację obwodnicy Augustowa jako niezgodną z ustawą o ochronie przyrody (poprzez niespełnienie przesłanek warunkujących wydanie decyzji) oraz z Konstytucją RP (poprzez nieuwzględnienie zasady zrównoważonego rozwoju i ochrony środowiska). Wniósł o uchylenie tej decyzji, a do tego czasu o wstrzymanie jej wykonania. Dodatkowo okazało się, że część gruntów na terenie planowanej inwestycji nie została wykupiona ani wywłaszczona i należy do protestujących organizacji lub osób. Zgodnie z prawem, uniemożliwia to realizację inwestycji.

Co nam grozi? Jeśli po zastosowaniu przez ETS środka tymczasowego prace zostaną wstrzymane, a potem Polska podporządkuje się wyrokowi – to „jedynie” strata czasu, no i trochę wstydu. Jeśli Rząd spróbuje się nie podporządkować, to w kolejnych wyrokach Trybunał może zasądzić poważne kary – w tym ogromne opłaty za każdy dzień zwłoki w podporządkowaniu się jego decyzjom. Tych kar się nie płaci. One są odejmowane od pieniędzy, które Polska dostałaby z Unii – m.in. na budowę dróg.

Skoro sprawa jest tak oczywista, to skąd ten samobójczy upór? Czy to tylko nieuzasadniona wiara w swoją nieomylność? Myślę, że nie. Po pierwsze – zbliżają się wybory do sejmiku na Podlasiu, więc niektóre partie chcą zdobyć głosy poprzez „nieprzejednaną obronę mieszkańców”. Ale istotniejsza jest chyba świadomość, że Rospuda to jedynie wierzchołek góry lodowej. W Polsce szykuje się sporo inwestycji, które są szkodliwe dla przyrody i sprzeczne z przepisami UE. Część z nich planowana jest ze środków unijnych. Jeśli Rząd przyzna, że jego obowiązkiem jest skuteczna ochrona przyrody, a nie jedynie przestrzeganie krajowych procedur, nie w pełni zgodnych z prawem UE – będzie musiał ustępować i w innych podobnych wypadkach. Idzie więc w zaparte. Miejmy nadzieję, że jednak się opamięta. Bo jeśli dojdzie do kar – ucierpimy wszyscy.

Andrzej Kepel