Prawo (nie)doskonałe

Niby-ochrona przez niby-rejestrację

Aby ograniczyć nielegalne wyłapywanie i przemyt zagrożonych gatunków, wiele państw wprowadza obowiązek rejestrowania niektórych zwierząt należących do osób prywatnych i firm. Także w Polsce, od początku maja 2002 r., obowiązuje system rejestracji różnych chronionych okazów. Tyle że system ten nie ma praktycznego przełożenia na jakąkolwiek wzmożoną kontrolę i ochronę. Czy można to poprawić?

Obowiązek rejestracji niektórych zwierząt opiera się zawsze na wymogu wykazania podczas zgłaszania do rejestru, że dane zwierzę ma legalne pochodzenie, a zgłaszający jest uprawniony do jego przetrzymywania. Rejestry umożliwiają kontrolę, czy wyhodowane w niewoli kolejne pokolenia pochodzą z legalnie pozyskanych rodziców. Pozwalają sprawdzać rodowody hodowanych czy sprzedawanych zwierząt albo odnaleźć właścicieli osobników, które znaleziono na wolności (pod warunkiem, że są oznakowane). Jednak w Polsce w praktyce żadna z tych funkcji nie działa.

Ewolucja systemu

Polacy lubią być naj! Nasz krajowy system rejestracji od samego początku miał najszerszy zakres na świecie. Wprowadziła go ustawa z dnia 7 grudnia 2000 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody, a w życie wszedł 1 maja 2002 r. Wówczas obowiązek zgłaszania do rejestru obejmował przetrzymywanie, uprawę i hodowlę wszelkich roślin i zwierząt podlegających ograniczeniom w zakresie przewożenia przez granicę państwową na podstawie umów międzynarodowych, których Rzeczpospolita Polska była stroną (czyli wszystkich taksonów wymienionych w załącznikach Konwencji Waszyngtońskiej – CITES). Oznacza to, że mówimy o około 35 tysiącach gatunków – od wielorybów (których liczba w domowych akwariach jest na szczęście „znikomo mała”), przez papugi, liczne żółwie czy pająki ptaszniki, po wszelkie kaktusy, aloesy i storczyki – spotykane z kolei na parapetach w niemal każdym domu. I co? I nic! Po prostu przepis był powszechnie ignorowany. W praktyce żadne organy powołane do egzekucji prawa nie były świadome jego istnienia, a nawet jeśli ktoś o nim wiedział, to nie miał pojęcia, co kryje się pod kategorią: „ograniczenia na podstawie umów międzynarodowych”.

Po dwóch latach (nie)obowiązywania, wraz z wejściem Polski do UE (1 maja 2004 r.), zakres obowiązku rejestracji został w nowej ustawie o ochronie przyrody ograniczony do przetrzymywanych żywych płazów, gadów, ptaków i ssaków uwzględnionych w aneksach do rozporządzenia Rady (WE) nr 338/97 z dnia 9 grudnia 1996 r. w sprawie ochrony gatunków dzikiej fauny i flory w drodze regulacji handlu nimi – czyli tych objętych CITES i jeszcze pewnej liczby chronionych wyłącznie na podstawie przepisów Unii Europejskiej. Zrezygnowano więc z obowiązku rejestracji roślin, bezkręgowców oraz ryb. Dodatkowo zwolniono z obowiązku zgłaszania do rejestru ogrody zoologiczne i handlarzy zwierzętami (sic). W kolejnych latach zrezygnowano z obowiązku rejestracji zwierząt z aneksów C i D wspomnianego rozporządzenia Rady nr 338/97. Nie podlegają one bowiem w Unii Europejskiej żadnym ograniczeniom w obrocie, a więc ich nabywcy często nie mieli szans, by wykazać ich legalne pochodzenie, gdyż sprzedawanym okazom nie towarzyszyły żadne dokumenty. Wraz z przepisami ograniczającymi posiadanie zwierząt niebezpiecznych wprowadzono dodatkowo obowiązek rejestracji osobników z takich gatunków, posiadanych na podstawie zezwolenia właściwego regionalnego dyrektora ochrony środowiska.

Podstawowe zasady

Ustawa o ochronie przyrody reguluje zasady rejestracji w artykule 64. Nie są one rozbudowane. Rejestr prowadzą starostowie (a w miastach – ich prezydenci). Zgłaszać należy chronione zwierzęta w ciągu 14 dni od ich nabycia, przekazując wraz ze zgłoszeniem kopie dokumentów legalnego pochodzenia. W przypadku zwierząt niebezpiecznych trzeba dodatkowo przekazać kopię zezwolenia na ich przetrzymywanie (art. 73 ust. 10 tej ustawy). Do rejestru należy także zgłaszać zmiany miejsca przetrzymywania zwierząt i fakt ich zbycia czy śmierci. Pozornie wszystko jest logiczne. Jednak niezarejestrowany diabeł tkwi w szczegółach...

Co jest nie tak?

Właściwie poza ogólną zasadą, że obowiązek rejestracji niektórych zwierząt chronionych potencjalnie może być (i w innych krajach jest) skutecznym narzędziem ograniczającym nielegalny obrót, nic dobrego o polskim systemie powiedzieć nie można. Wszystkie szczegółowe rozwiązania są tak skonstruowane, że to po prostu nie działa.

1. Rozwiązanie nakazujące rejestrowanie i wyrejestrowywanie każdego pojedynczego zwierzęcia poszczególnym posiadaczom, przy jednoczesnym zwolnieniu z tego obowiązku firm handlujących, jest nieracjonalne i nieskuteczne. Wprowadza duże obciążenie administracji, nie zapewniając kontroli nad obrotem. Koszty związane z rejestrowaniem, przekraczające czasami wartość zwierzęcia, muszą być ponoszone nieraz wielokrotnie podczas życia danego osobnika. Nic więc dziwnego, że właściciele zwierząt masowo ignorują obowiązek zgłaszania ich do rejestru, zwłaszcza że brak informacji, by ktokolwiek został za to ukarany.

2. Przepisy wprowadzają skomplikowany system obrotu dokumentami potwierdzającymi legalność pochodzenia. Nadają np. osobom prowadzącym działalność gospodarczą w zakresie handlu zwierzętami prawo do samodzielnego, wielokrotnego kopiowania dokumentów mających świadczyć o legalnym pochodzeniu okazów i traktują takie kopie jako pełnoprawne dowody potwierdzające to pochodzenie, co prowadzi do wielu nadużyć. Na dokładkę część sprzedawców ma obowiązek przekazywania dokumentów nabywcy, a część (osoby nieprowadzące handlu zwierzętami jako działalności gospodarczej) – nie.

3. Rejestrację prowadzą starostowie. W Polsce istnieje więc 379 niezależnych, niepowiązanych ze sobą rejestrów, często prowadzonych w postaci segregatorów z kopiami wniosków i zaświadczeń, a czasami nawet jest to po prostu... zeszyt w kratkę. Sprawia to, że nie ma żadnej kontroli nad skalą obrotu, a sprzedawanie wielu zwierząt na podstawie kopii dokumentów wystawionych dla jednego okazu jest praktycznie nie do wykrycia – zwłaszcza jeśli takie zwierzęta sprzedawane są w różne regiony kraju. Z kolei w wypadku np. potrzeby znalezienia informacji, gdzie w Polsce jest zarejestrowany jakiś okaz, albo podsumowania, ile zwierząt z danego źródła zostało łącznie zarejestrowanych, trzeba by rozsyłać zapytania do 379 starostw, a i tak w części z nich nie ma możliwości łatwego sprawdzenia tych danych.

4. Prowadzenie rejestrów zwierząt przez starostów, przy obecnej skali rejestracji, sprawia, że większość urzędów powiatowych rejestruje zaledwie 0–3 zwierząt w roku. Obowiązki z tym związane stanowią więc nieistotny margines zajęć jednego z pracowników starostwa. Nieopłacalne jest szkolenie takich osób w zakresie złożonych zagadnień dotyczących legalności pochodzenia zwierząt z gatunków chronionych. Osoby zaś przeszkolone (jedyne szkolenia w tym zakresie prowadziło PTOP „Salamandra”) nie mają możliwości przez stałą praktykę odświeżać i aktualizować zdobytej wiedzy. Prowadzona przez nie kontrola obrotu i posiadania zwierząt jest w istocie całkowicie iluzoryczna. System nie spełnia więc zasadniczych funkcji, dla których został powołany. W większości starostw bezkrytycznie rejestrowane są zwierzęta o nieznanym lub nawet ewidentnie nielegalnym pochodzeniu. Nawet jeśli w takich wypadkach urzędnik odmawia rejestracji, to praktycznie nigdy nie powiadamia organów ścigania o wykrytej nieprawidłowości, co powinno być standardem.

5. Nie ma zamkniętej listy dokumentów, które mogą świadczyć o legalnym pochodzeniu zwierzęcia. W art. 64 ust. 4 pkt 11 lit. d ustawy o ochronie przyrody jest mowa o możliwości przedstawienia „innego dokumentu”. Interpretowane jest to często niesłusznie jako możliwość przedstawienia „jakiegokolwiek papieru” – np. oświadczenia właściciela, rachunku za zakup albo certyfikatu o płci okazu. Tymczasem w odniesieniu do handlu okazami CITES na właścicielu spoczywa obowiązek dowiedzenia w sposób satysfakcjonujący, że okaz ma pochodzenie zgodne z krajowymi i unijnymi przepisami w zakresie ochrony przyrody, a nie jedynie – że został zakupiony lub że jest samicą.

6. Nie wykorzystano możliwości, aby zaświadczenia o wpisie do rejestru stanowiły jednolity w skali kraju system dokumentów świadczących o legalnym (bądź nie) pochodzeniu i by wskazywały, czy okaz może lub nie może stanowić przedmiotu zarobkowego wykorzystania.

7. Nie skorzystano z okazji, aby jednolitym systemem znakowania i rejestrowania objąć wszystkie grupy zwierząt, których obrót lub posiadanie podlega ograniczeniom, a więc także objęte krajową ochroną gatunkową, obce inwazyjne, łowne czy ich hybrydy.

8. Brak powiązania obowiązku rejestracji zwierząt z systemem ich identyfikacji sprawia, że łatwe jest podmienianie okazów, a nawet handel zaświadczeniami dotyczącymi zarejestrowanych zwierząt.

9. Nie dopuszczono w sposób jednoznaczny zgłaszania do rejestru zwierząt uzyskanych w hodowli później niż 14 dni po ich urodzeniu lub wykluciu, jeśli w czasie tym nie ma możliwości bezpiecznego przeprowadzenia kontroli lęgu/miotu.

10. Ustawa o opłacie skarbowej nie reguluje, co powinno być przedmiotem opłaty przy dokonywaniu wpisu zwierzęcia do rejestru. Różne starostwa stosują więc różną interpretację. Większość przyjmuje, że opłata dotyczy pojedynczego wniosku, niezależnie od tego, ilu gatunków i okazów dotyczy. Niektóre starostwa przyjęły wykładnię zaproponowaną przez Ministerstwo Finansów, że opłata dotyczy jednego gatunku we wniosku, niezależnie od tego, ile jego okazów i z ilu różnych źródeł w nim uwzględniono. Część starostw uznaje, że skoro rejestruje się pojedyncze okazy, opłatę wnosi się od każdego osobnika. Ale są i takie, według których wystarczy, by każdy podmiot wniósł jedną opłatę (przy pierwszym wniosku), a kolejne wnioski nie wiążą się już z taką koniecznością, gdyż ich zdaniem – to podmiot jest wpisany do rejestru, a dodawanie kolejnych zwierząt jest jedynie nieodpłatną zmianą wpisu.

11. W wielu przypadkach z ustawy wynika konieczność uzyskania zaświadczeń powiatowego lekarza weterynarii (PLW), potwierdzających różne fakty. Wiele z tych zaświadczeń wymaga od PLW wcześniejszej kontroli w miejscu (aktualnego lub planowanego) przetrzymywania zwierząt i specjalistycznej oceny wymagań nieraz bardzo egzotycznych gatunków. Powoduje to duże obciążenie inspekcji weterynaryjnej, podczas gdy przepisy ustawy o opłacie skarbowej nie przewidują adekwatnych opłat za uzyskanie tych zaświadczeń.

12. W odniesieniu do zwierząt niebezpiecznych obowiązek rejestracji dotyczy jedynie zwierząt zakwalifikowanych w rozporządzeniu o gatunkach niebezpiecznych dla życia i zdrowia człowieka do kategorii II (mniej niebezpieczne). Cyrki i inne podmioty posiadające okazy gatunków ujętych w kategorii I (najbardziej niebezpieczne) nie muszą zgłaszać ich przetrzymywania do żadnej dostępnej dla administracji bazy danych.

13. Niedopełnienie obowiązku zgłoszenia zwierzęcia do rejestru jest wykroczeniem. Niedopełnienie obowiązku zgłoszenia zmiany danych w rejestrze oraz wykreślenia z rejestru w ogóle nie jest karane, więc prawie nikt nie zaprząta sobie tymi obowiązkami głowy (ten przepis jest martwy). Ponieważ wykroczenie przedawnia się po roku, a sankcją objęte jest nie posiadanie niezarejestrowanych zwierząt, tylko ich niezgłoszenie w ustawowym terminie 14 dni od nabycia, więc jeśli ktoś przez rok po upływie tego terminu nie został na tym przyłapany, może bezkarnie dalej trzymać zwierzę bez rejestracji i nic mu już nie grozi.

Powyższe zestawienie nie wyczerpuje długiej listy błędów i braków obecnie obowiązujących uregulowań związanych z kontrolą posiadania żywych zwierząt z niektórych gatunków. Ukazuje jednak skalę problemu.

Co zrobić, by to miało sens?

Rozwiązanie jest oczywiste i znane od dawna – postulowane od 2004, a w 2012 r. na zlecenie Ministerstwa Środowiska opracowane przez PTOP „Salamandra” w szczegółach, wraz z propozycjami konkretnych zapisów ustawowych. W dużym skrócie:
- Należy wprowadzić jeden spójny system rejestracji zwierząt podlegających ograniczeniu w przetrzymywaniu i obrocie, obejmujący posiadanie zwierząt chronionych prawem krajowym i międzynarodowym, niebezpiecznych, z gatunków obcych inwazyjnych, łownych itp.
- Rejestr powinien być prowadzony centralnie (np. w Generalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska), przez odpowiednio przeszkolony zespół (prawdopodobnie wystarczyłyby 2–3 osoby), a baza powinna być dostępna dla odpowiednich organów egzekwujących prawo.
- Obowiązkiem rejestracji należy objąć tylko te gatunki, w przypadku których może to przynieść jakąś korzyść – czyli takie, które bywają przedmiotem nielegalnego pozyskiwania z natury i przemytu, albo których posiadanie stanowi jakieś zagrożenie – oraz które można trwale oznakować, co umożliwi identyfikację zarejestrowanych okazów.
- Poza gatunkami niebezpiecznymi oraz potencjalnie inwazyjnymi, w wypadku których informacja o ich aktualnym posiadaczu i miejscu przetrzymywania może być istotna, obowiązek zgłaszania do rejestru powinien dotyczyć tylko pierwszej osoby (lub innego podmiotu), która wyhodowała, schwytała na wolności lub sprowadziła do Polski z zagranicy dane zwierzę. Następnie oryginalny dokument rejestracyjny, opisujący rodzaj pochodzenia osobnika, powinien być przekazywany kolejnym właścicielom jako dokument potwierdzający legalne (lub nie) pochodzenie danego zwierzęcia.
- Karane powinno być posiadanie zwierząt bez wypełnienia obowiązku rejestracji, a jeśli organ rejestrujący wykryje nieprawidłowości dotyczące legalności pochodzenia okazu, powinien niezwłocznie zgłaszać to organom ścigania.
Takie rozwiązanie miałoby wiele zalet. Przede wszystkim – ułatwiłoby walkę z nielegalnym odławianiem, sprowadzaniem, posiadaniem i obrotem okazami niektórych gatunków, a jednocześnie zmniejszyłoby obciążenie obywateli i administracji dzięki ograniczeniu obowiązku rejestracji do przypadków użytecznych. Dlaczego więc wciąż nie jest wprowadzane i obowiązują rozwiązania nieefektywne? Chyba jest to źle postawione pytanie. Należałoby raczej spytać – jak przekonać którąkolwiek z kolejnych „sił rządzących”, że takie racjonalne zmiany będą dla niej (no bo przecież nie dla jakiejś tam nieznaczącej, niemającej prawa głosu przyrody) korzystne?.

Andrzej Kepel
Ten adres pocztowy jest chroniony przed spamowaniem. Aby go zobaczyć, konieczne jest włączenie w przeglądarce obsługi JavaScript.