Prawo (nie)doskonałe

Obywatele przeciw samorządowemu liberum veto

Dlaczego od lat nie udaje się powiększyć Białowieskiego Parku Narodowego? Dlaczego, choć samorządy lokalne starają się promować Wielkie Jeziora Mazurskie jako „Światowy Cud Natury”, skutecznie blokują utworzenie Mazurskiego Parku Narodowego? Jak to się dzieje, że Park Narodowy Dolnej Odry istnieje tylko po niemieckiej stronie granicy, mimo że z reguły państwa starają się solidarnie chronić cenne przyrodniczo tereny transgraniczne? Co sprawia, że Turnicki Park Narodowy jest wciąż tylko postulatem? Od wielu lat system ochrony przyrody w Polsce jest sparaliżowany przez przepis przyznający samorządom prawo blokowania decyzji związanych z tworzeniem i zmianą granic parków narodowych.

Regułą jest, że porządek prawny zapewnia władzom szczebla krajowego możliwość skutecznej realizacji polityk w poszczególnych dziedzinach - np. gospodarki, obronności, zachowania narodowego dziedzictwa kulturowego i naturalnego. Wiąże się to z prawem do suwerennego podejmowania decyzji i zobowiązań. Do wyjątków należą państwa federacyjne, w których niektóre istotne kompetencje przekazywane są organom władz krajów związkowych, a także państwa w stanie rozpadu, w których rządy nie są w stanie skutecznie sprawować władzy. Przykładów nie musimy szukać daleko. W polskiej historii także mieliśmy okres (XVII-XVIII w.), gdy w praktyce byliśmy krajem związkowym. Każdy lokalny sejmik (poprzez swego przedstawiciela - posła) mógł wówczas korzystając z zasady liberum veto nie dopuścić do przyjęcia uchwały Sejmu, którą uznał dla siebie za niekorzystną. Uważano wówczas, że podejmowanie decyzji przez większość wbrew woli mniejszości (choćby tą mniejszością był tylko jeden lokalny sejmik) jest łamaniem zasady równości i sprawiedliwości.

Obecnie 3. maja - rocznicę przyjęcia Konstytucji znoszącej zasadę liberum veto - obchodzimy jako święto narodowe, a zasadę większościową przy podejmowaniu decyzji, jako podstawę demokracji. Jest jednak w polskim prawie enklawa, w której zasada lokalnego liberum veto wróciła, i to w trójnasób. Przy tworzeniu i zmianie granic parków narodowych prawo do powiedzenia „nie pozwalam!” i zablokowania decyzji władz krajowych przysługuje organom każdego z trzech poziomów samorządu - gminy, powiatu i województwa.

Do tej pory, choć niektórzy ministrowie środowiska przyznawali, że takie rozwiązanie jest niewłaściwe, żaden z nich nie zdecydował się wystąpić z inicjatywą jego zmiany. Nie podejmowali się tego także posłowie. Nikt nie chciał narazić się lobby samorządowemu. Dlatego grupa osób zajmujących się ochroną, badaniem lub popularyzowaniem przyrody uznała, że warto spróbować wykorzystać instytucję obywatelskiej inicjatywy ustawodawczej. Utworzyła ona Obywatelski Komitet Inicjatywy Ustawodawczej, który przygotował projekt koniecznej korekty ustawy o ochronie przyrody. Propozycję tę poparły praktycznie wszystkie większe polskie organizacje przyrodnicze (w tym „Salamandra”) oraz Państwowa Rada Ochrony Przyrody.

Proponowana zmiana jest prosta - zamiast obowiązku uzgadniania z samorządami decyzji dotyczących tworzenia lub zmiany granic parków narodowych, wprowadza się zasadę ich opiniowania, co jest zgodne z ratyfikowaną przez Polskę Europejską Kartą Samorządu Lokalnego. Warto zaznaczyć, że propozycja pozostawia zasadę uzyskiwania zgody właścicieli w odniesieniu do gruntów, które nie należą do Skarbu Państwa. Postulowany przepis nie narusza więc prawa własności - także w odniesieniu do własności komunalnej. Chcąc objąć ochroną teren niepaństwowy, trzeba będzie go najpierw kupić, albo uzyskać zgodę jego właściciela (np. oferując mu atrakcyjne dopłaty do prowadzonej działalności, by była zgodna z potrzebami ochrony).

Obywatelski projekt nowelizacji ustawy przewiduje także inną drobną, lecz ważną zmianę. Minister Środowiska, odwołując dyrektora parku narodowego przed upływem kadencji powinien zasięgać opinii Państwowej Rady Ochrony Przyrody i podać powód odwołania. Ma to utrudnić odwoływanie niewygodnych (np. rygorystycznie przestrzegających zasad ochrony przyrody) dyrektorów parków bez podawania przyczyn, co niestety się zdarzało.

Warto zaznaczyć, że podobnie jak w XVII wieku, i teraz walka o zdobycie i utrzymanie zasady liberum veto ma podstawy w strachu przed absolutyzmem władzy państwowej. Stąd ważne jest, by konsultacje prowadzone przez Rząd przy tworzeniu prawa (nie tylko dotyczącego ochrony przyrody, ale wszelkiego) przestały być traktowane jedynie jako konieczna formalność do odfajkowania. W interesie wszystkich jest, by konsultacje te były prowadzone z dobrą wolą, a zgłaszane postulaty i uwagi były uważnie rozważane i gdy to możliwe - uwzględniane. Np. tworzeniu parków narodowych powinny towarzyszyć programy kompensujące lokalnym społecznościom wszelkie wynikające z tego ewentualnie niedogodności.

Zgodnie z prawem, aby Sejm przystąpił do rozpatrywania obywatelskiego projektu ustawy, trzeba było w trzy miesiące od chwili przedłożenia go Marszałkowi Sejmu zebrać 100.000 podpisów popierających go wyborców. Udało się ich zebrać około 225.000. Zostały one przekazane Marszałkowi 9 listopada 2010 r. Teraz wszystko zależy od posłów. Mają trzy miesiące, by zacząć rozpatrywać ten projekt. Czy odważą się odebrać samorządom przywilej liberum veto? W 1791 r. się udało - może uda się i teraz.

Powszechne poparcie dla tego projektu, z jakim spotykaliśmy się zbierając podpisy, było budujące. Zarząd PTOP „Salamandra” dziękuje wszystkim członkom, wolontariuszom i sympatykom Towarzystwa oraz czytelnikom Magazynu Przyrodniczego SALAMANDRA, którzy włączyli się w akcję zbierając pod projektem tysiące podpisów. Dziękujemy też wszystkim organizacjom przyrodniczym współpracującym przy tej akcji. To była wielka przyjemność działać ramię w ramię na rzecz naszego wspólnego celu - skutecznej ochrony polskiej przyrody. Przede wszystkim jednak dziękujemy setkom tysięcy obywateli, którzy składając podpis dołożyli cenną cegiełkę do budowania społecznego poparcia dla tej inicjatywy.

Andrzej Kepel
Ten adres pocztowy jest chroniony przed spamowaniem. Aby go zobaczyć, konieczne jest włączenie w przeglądarce obsługi JavaScript.

Więcej informacji o inicjatywie, w tym tekst i uzasadnienie projektowanej zmiany ustawy oraz opinię PROP, można znaleźć na stronie internetowej Towarzystwa