Prawo (nie)doskonałe

Lasy jako koza

Już po trzech dniach od zamknięcia szkół i przedszkoli oraz po przejściu na pracę zdalną w mieszkaniu trudno było wytrzymać. Przeprowadził więc Mosze konsultację telefoniczną: – Rebe, jak żyć w tej kwarantannie z czwórką dzieci w kawalerce? – Ja widzę, że na Allegro ktoś kozę chce sprzedać, więc ty ją szybko kup – odpowiedział rabin. Nazajutrz po dostarczeniu zwierzęcia przez kuriera dom zamienił się w piekło. – Ona zjadła moją jarmułkę i przegryzła kabel do Internetu! – skarży się zrozpaczony Mosze do słuchawki, przekrzykując meczenie. – Ty teraz tę kozę opchnij na OLX i zobaczysz, jak pusto i spokojnie jest w twoim mieszkaniu – poradził mędrzec. Ten znany szmonces ma w sobie uniwersalną mądrość życiową i być może to nią próbowano się kierować, wprowadzając i zdejmując zakaz wchodzenia do lasu. Tylko czy w tym celu trzeba było łamać zasady praworządności?

Wirusem SARS-CoV-2, wywołującym COVID-19 na razie można się zarazić wyłącznie od człowieka. I trzeba mieć z nim dość bliski – bezpośredni lub pośredni – kontakt. Pola, lasy i wszelkie inne bezludzia są więc miejscami najbezpieczniejszymi. Korzystanie z nich (samotnie lub z domownikami) w celu aktywności na świeżym powietrzu było od początku pandemii wręcz zalecane jako korzystne dla naszej odporności oraz zachowania kondycji fizycznej i psychicznej – ważnych także w razie infekcji. I nagle się to zmieniło. 31 marca 2020 r. zakazano wstępu na „tereny zieleni” oraz plaże, a 2 kwietnia (392 nowe stwierdzone przypadki COVID-19 w Polsce) poinformowano społeczeństwo o wprowadzeniu zakazu wstępu do lasów i wszystkich parków narodowych. W kolejnych dniach dokonywano szeregu chaotycznych zmian tych zakazów, znacząco je łagodząc 10 kwietnia (380 nowych przypadków), by 19 kwietnia (545 stwierdzonych zachorowań) tryumfalnie ogłosić ich prawie całkowite zniesienie. Ze względu na tematykę tej serii artykułów nie będę dalej rozwodził się nad merytorycznym sensem tych działań. Jeśli nałożymy daty podejmowanych decyzji na wykres poziomu stwierdzanych w tym czasie przypadków zachorowań na COVID-19 w Polsce, to widać, że żadna logiczna korelacja tu nie występuje. No – może właśnie poza nieudolną próbą zastosowania metody kozy. Nieudolną pod względem socjotechnicznym (wywołała powszechną złość i podważyła wiarę w racjonalność działań władz), ale także prawnym. Prześledźmy tę krótką historię zmagań polskiego rządu ze spacerami po parkach, plażach i lasach.

Wyszli przed szereg

W drugiej połowie marca 2020 r. kilku nadleśniczych (głównie z południowej Polski), uznając, że po ich lasach chodzi zbyt wiele osób i może to stanowić zagrożenie epidemiologiczne, wydało zarządzenia wprowadzające zakazy wstępu do lasu. Natychmiast słusznie im wytknięto, że były to działania nielegalne. Art. 26 ust. 3 ustawy o lasach daje nadleśniczym prawo wprowadzania zakazu wstępu do lasu tylko z trzech powodów: ze względu na ochronę drzewostanu lub runa leśnego, duże zagrożenie pożarowe bądź wykonywanie określonych prac gospodarczych. Ponieważ głosy sprzeciwu wyszły m.in. ze środowiska przyrodników, a na różnych serwisach społecznościowych pojawiały się spekulacje, że prawdziwym powodem zakazu mogła być chęć ukrycia prowadzonych wycinek drzew, niektórzy przedstawiciele administracji leśnej uznali konieczność wycofania się z tych decyzji za dotkliwy despekt.

Nie deptać zieleni!

31 marca ukazało się rozporządzenie Rady Ministrów w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii. W § 17 ust. 1 zapisano: „W okresie od dnia 1 kwietnia 2020 r. do dnia 11 kwietnia 2020 r. zakazuje się korzystania z pełniących funkcje publiczne i pokrytych roślinnością terenów zieleni, w szczególności: parków, zieleńców, promenad, bulwarów, ogrodów botanicznych, zoologicznych, jordanowskich i zabytkowych, a także plaż”. Jednocześnie w § 5. tego rozporządzenia wprowadzono zakaz „przemieszczania się na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej”, który nie dotyczył m.in. „zaspokajania niezbędnych potrzeb związanych z bieżącymi sprawami życia codziennego”. Na konferencjach prasowych i w wywiadach przedstawiciele rządu wyjaśniali, że ów drugi zakaz nie dotyczy spacerów czy innych form rekreacji, jeśli „przemieszczające” się w takich celach osoby subiektywnie odczuwają to jako „niezbędną potrzebę” (np. psychiczną). Czyli wolno było spacerować, ale poza „terenami zieleni”. Policjanci skierowani do egzekucji tych przepisów mieli pytać o cel przemieszczania i oceniać wiarygodność ustnych wyjaśnień. W przepisie tym z nieznanych przyczyn nie odesłano po prostu do definicji terenów zieleni zawartej w art. 5 pkt 21 ustawy o ochronie przyrody, tylko ją „prawie wiernie” przepisano. Pominięto kilka cech terenów zieleni oraz skrócono listę przykładów, usuwając cmentarze¹ i zieleń towarzyszącą (drogom, placom itp.).

Warto tu zwrócić uwagę na dwie rzeczy. Po pierwsze – nie wprowadzono zakazu przebywania na tych terenach (co można było zrobić na podstawie art. 46b pkt 10 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi) ani przemieszczania się na tych obszarach (taki warunkowy zakaz wprowadzono dla całego terytorium kraju). Wprowadzono jedynie zakaz „korzystania” z tych obszarów (na podstawie art. 46b pkt 8 tej ustawy). Pozostawia to spore pole do interpretacji. Kiedy korzystamy z terenu zielonego, a kiedy na nim tylko przebywamy lub przemieszczamy się po nim (np. w drodze do domu)? Po drugie – z przepisów ustawy o ochronie przyrody wynika, że tereny zieleni to pełniące funkcje publiczne i pokryte roślinnością² obszary urządzone w miastach i wsiach, których obowiązek zakładania i utrzymania spoczywa na radach gmin. A więc np. lasy, pola, nieużytki czy większość plaż (zwykle niepokrytych roślinnością) to zgodnie z prawem nie są tereny zieleni. Trzeba więc przyjąć, że plaże wymieniono nie jako kolejny przykład, ale jako odrębną kategorię terenów, z których nie wolno korzystać. W poprawnie sformułowanym akcie prawnym dla jasności powinny być raczej wymienione w odrębnym punkcie.

Prawo facebookowe

2 kwietnia na profilach facebookowych Ministerstwa Środowiska i Lasów Państwowych pojawiły się komunikaty, że wprowadzono tymczasowy zakaz wchodzenia do lasów³ (do 11 kwietnia). Nigdzie nie opublikowano aktu prawnego, który by ten zakaz zawierał. Rozgorzała internetowa i medialna dyskusja – kogo on obowiązuje, gdzie dokładnie (czy tylko w lasach państwowych, czy także prywatnych; czy obejmuje tylko wnętrze lasu, czy także leśne drogi itp.) oraz jakie są sankcje za jego łamanie. 3 kwietnia okazało się, że Premier wydał (podobno ustne) polecenie wprowadzenia takiego zakazu Dyrektorowi Generalnemu Lasów Państwowych, który dalej przekazał je do nadleśnictw. Co najmniej część nadleśniczych wydała w kolejnych dniach zarządzenia wprowadzające zakaz wstępu do znajdujących się pod ich pieczą lasów (nie udało się nam dotrzeć do pełnej listy, a zarządzenia zostały opublikowane na stronach internetowych tylko nielicznych nadleśnictw). Jednak w wielu niepaństwowych mediach oraz na forach społecznościowych powszechnie podnoszono, że nie ma podstawy prawnej do wprowadzenia takiego zakazu tym trybem. Zwrócił na to uwagę także Rzecznik Praw Obywatelskich w piśmie do Ministra Środowiska z 7 kwietnia.

Informując na stronach internetowych i profilach FB o wprowadzeniu tego zakazu, podano dwa jego umocowania prawne: art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz wspomniany wyżej § 17 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 marca 2020 r. Żaden z nich nie mógł stanowić podstawy do jego wydania. Pierwszy z przepisów nadaje szefowi rządu uprawnienie do wydawania w drodze decyzji administracyjnej poleceń obowiązujących m.in. Lasy Państwowe. Zgodnie z ust. 7. tego artykułu polecenie takie może być wydane także np. ustnie, a następnie utrwalone w formie protokołu. Do tej pory nie została upubliczniona ani odpowiednia decyzja administracyjna, ani protokół potwierdzający taką dyspozycję ustną. Należy jednak zaznaczyć, że z ogólnych norm prawnych (w tym art. 7 Konstytucji) wynika, iż premier może wydawać wyłącznie polecenia dotyczące działania zgodnego z prawem, a więc m.in. mieszczącego się w kompetencjach podmiotu, któremu je wydaje. Tymczasem dyrektor generalny Lasów Państwowych nie ma uprawnień do wydawania polecenia wprowadzania zakazu wstępu do lasu nadleśniczym, a jak zaznaczyłem wcześniej, nadleśniczowie mają prawo wprowadzić zakaz wstępu do lasu tylko z wymienionych w ustawie powodów, wśród których nie ma pandemii. Nie trzeba dodawać, że w praworządnym państwie komunikaty na stronach internetowych czy profilach facebookowych nie stanowią źródła ogólnie obowiązującego prawa. Oznacza to także, że wszyscy, którzy zostali ukarani za łamanie tego rzekomego zakazu, zapłacili grzywnę bez podstaw prawnych, gdyż nie naruszyli żadnego obowiązującego przepisu.

Funkcje publiczne terenów leśnych

Ostatecznie podczas konferencji prasowej 9 kwietnia rzecznik prasowy rządu stwierdził: „zakaz zostanie również umocowany w rozporządzeniu Rady Ministrów, które zostanie wydane, w związku z tym żadnych wątpliwości prawnych nie powinno być”. Nie przyznał jednak, że popełniono błąd i że dotychczasowe zakazy są bezprawne. 10 kwietnia Rada Ministrów wydała nowe rozporządzenie w sprawie ograniczeń, nakazów i zakazów, zastępujące to z 31 marca. Utrzymano w nim bez zmian dotychczasowe ograniczenia dotyczące terenów zieleni, a dodatkowo w § 16 ust. 1 pkt 2 wprowadzono do dnia 19 kwietnia zakaz korzystania z „pełniących funkcje publiczne terenów leśnych, w szczególności: parkingów leśnych, miejsc postoju pojazdów, miejsc edukacji leśnej, miejsc małej infrastruktury leśnej i miejsc biwakowania”. Jak w tym wypadku należy rozumieć pojęcie „korzystanie”? Podpowiedź mogą stanowić wyszczególnione w przepisie przykłady, czyli różne elementy infrastruktury leśnej. Jeśli ktoś zaparkował samochód na parkingu czy rozpalił grilla na polu biwakowym, niewątpliwie z tych miejsc korzystał – bo właśnie do pełnienia takich publicznych funkcji zostały utworzone. Jeśli, idąc przez las, ktoś wszedł na parking leśny czy pole biwakowe, bo akurat były zlokalizowane na jego drodze – nie łamał tego zakazu, bo choć przez chwilę „przebywał” na tych terenach, to z nich nie „korzystał”. Czy więc wszystko stało się jasne? Tym razem przepis obejmował wszystkie lasy – państwowe, komunalne, prywatne – ale tylko w odniesieniu do ich „terenów pełniących funkcje publiczne”. Co to oznacza? Czy drogi leśne pełnią funkcję publiczną? Raczej tak. Tymczasem dojazd taką drogą do własnego domu nie został ujęty w zamkniętej liście trzech wyjątków od zakazu, wymienionych w § 16 ust. 2 tego rozporządzenia. A co ze ścieżkami? Czy wreszcie sam obszar leśny „pełni funkcje publiczne”? Należało stosować wykładnię literalną (wówczas jazda rowerem drogą leśną do domu stanowiła wykroczenie) czy raczej próbować interpretacji celowościowej (skoro jazda ta nie stanowiła żadnego zagrożenia epidemiologicznego, prawa nie naruszała)? O dalszych losach rzekomych zakazów wprowadzonych po 2 kwietnia przez nadleśniczych nikt już się więcej nie zająknął.

Poprawianie, łagodzenie, znoszenie

15 kwietnia wydano nowelizację rozporządzenia z 10 kwietnia. Jedną ze zmian była poprawa zapisów dotyczących zakazu korzystania z terenów zieleni. Od tego dnia miał on dotyczyć „pełniących funkcje publiczne i pokrytych roślinnością terenów zieleni, w rozumieniu art. 5 pkt 21 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2020 r. poz. 55 i 471), a także plaż”.

Zmiana ta przetrwała do dnia następnego. 16 kwietnia wprowadzono kolejną nowelizację, przywracającą poprzednie brzmienie tego zakazu (oczywiście wszystkie zmiany wchodziły w życie z dniem ogłoszenia).

19 kwietnia ukazało się kolejne rozporządzenie Rady Ministrów, które od dnia 20 kwietnia zniosło dotychczasowe zakazy dotyczące terenów leśnych i zieleni, w zamian wprowadzając (w § 16 ust. 2) zakazy korzystania: „z ogrodów zoologicznych, placów zabaw oraz ogrodów jordanowskich w części, w jakiej ten ogród ma plac zabaw lub urządzenia przeznaczone do zabawy dzieci” oraz „ze znajdujących się na terenach leśnych miejsc małej infrastruktury leśnej, urządzeń przeznaczonych do zabawy dzieci, wiat i miejsc biwakowania”. Jednocześnie wprowadzono nakaz zasłaniania ust i nosa m.in. „na drogach i placach, na terenie cmentarzy, parków, zieleńców, promenad, bulwarów, ogrodów botanicznych, ogrodów zabytkowych, plaż, miejsc postoju pojazdów, parkingów leśnych”. Wcześniej projekt tego rozporządzenia poddano nawet kilkudniowym konsultacjom publicznym. PTOP „Salamandra” wzięło w nich udział, zgłaszając liczne propozycje korekt – np. wskazując, że pierwszy z zakazów został zapisany w taki sposób, że nie jest jasne, czy zastrzeżenie o części ogrodu z placem zabaw dotyczy tylko ogrodów jordanowskich, czy także zoologicznych. Jednak nie spotkaliśmy się z jakimikolwiek śladami wskazującymi na to, by ktokolwiek choćby czytał przesyłane uwagi (zgodnie z zasadami powinny być opublikowane ich listy wraz z informacją o uwzględnieniu lub przyczynie odrzucenia).

Zakazy te utrzymano w kolejnym rozporządzeniu z 2 maja. W rozporządzeniu z 16 maja zniesiono zakaz korzystania z ogrodów zoologicznych, ale nie wprowadzono w zamian obowiązku zasłaniania na ich terenie ust i nosa. Ze względu na ryzyko zarażenia niektórych grup zwierząt SARS-CoV-2 akurat taki nakaz miałby znacznie większy sens niż taki sam wciąż (połowa czerwca) obowiązujący w ogrodach botanicznych czy parkach. Ostatecznie w rozporządzeniu z 29 maja 2020 r. zniesiono zakaz korzystania z infrastruktury i urządzeń leśnych. Kurtyna!

I co z tego?

Po co opisałem ten epizod zmagania się polskiego prawodawcy z materią ograniczania korzystania z terenów zieleni i leśnych? W cyklu „Prawo (nie)doskonałe” od lat ukazuję różne braki i błędy w polskich przepisach dotyczących przyrody. Opisane przypadki niechlujstwa w formułowaniu zakazów są porównywalne z tymi w innych regulacjach i świadczą m.in. o jakości stanowienia prawa w Polsce oraz o tym, że do aktów prawnych związanych z tą dziedziną władze nie przykładają większej wagi. Jednak jeszcze nigdy w odniesieniu do tematyki korzystania z zasobów przyrody nie spotkałem się z tak ewidentnym lekceważeniem praworządności. Próba stanowienia prawa facebookowego (dawniej nazywało się to prawem powielaczowym) i pójście w zaparte, że wszystko jest OK, przeczą elementarnej zasadzie konstytucyjnej, zawartej w art. 7: „Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa”. I nie można powoływać się tutaj ani na stan wyższej konieczności wynikający z pandemii, ani pośpiech. Nie było żadnych przeszkód, by wszystkie ewentualnie potrzebne zakazy dotyczące korzystania z terenów zieleni i lasów wprowadzić od razu w pełnym poszanowaniu reguł legislacji za pomocą 2–3-zdaniowego przepisu. Co gorsza, choć ogromna machina administracji leśnej w większości zdawała sobie sprawę z bezprawności tych poczynań, z tej strony do opinii publicznej nie dotarł żaden głos sprzeciwu. Wynik strachu i serwilizmu czy skutecznej blokady informacyjnej?

Andrzej Kepel
Ten adres pocztowy jest chroniony przed spamowaniem. Aby go zobaczyć, konieczne jest włączenie w przeglądarce obsługi JavaScript.