Prawo (nie)doskonałe

Ochrona gatunkowa dobrymi chęciami wybrukowana

Wyboista jest droga do rozsądnych, funkcjonalnych i zgodnych z prawodawstwem europejskim zasad ochrony zagrożonych gatunków w Polsce. I choć dopiero co przeprowadzono jej generalną rekonstrukcję, pełna jest głębokich, błotnistych dziur, z których większości nie da się ominąć. Nie wystarczy bowiem przy remoncie zaangażować pełnych dobrej woli specjalistów od merytorycznej nawierzchni. Jeśli zabraknie przyzwoitej podstawy prawnej, to konstrukcja nie będzie się nadawała do użytku.

Krajowe zasady ochrony gatunkowej reguluje ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody. Zasady te były w ostatnich latach wielokrotnie modyfikowane. Najdalej idące zmiany wprowadziła nowelizacja, która weszła w życie 1 października 2012 r. Według założeń miała ona lepiej dostosować nasze przepisy do regulacji wspólnotowych, a także usunąć niektóre niedociągnięcia legislacyjne i usprawnić zarządzanie tą formą ochrony. Niestety, cele te udało się osiągnąć tylko częściowo. Wiele nowych zapisów nie tylko radykalnie zmienia podejście do ochrony gatunkowej, ale jest sprzecznych z zasadami oraz dobrą praktyką techniki legislacyjnej. Nowe regulacje bardzo utrudniają wydanie racjonalnych rozporządzeń i sprawiają, że przestrzeganie wielu ważnych zakazów i ograniczeń będzie – wbrew intencjom – praktycznie niemożliwe do wyegzekwowania. Poniżej skupię się tylko na jednym, przykładowym zagadnieniu.

Do tej pory polskie przepisy nie różnicowały rygorów dotyczących okazów chronionych gatunków o odmiennych źródłach pochodzenia. Tymczasem takie rozróżnienie w wielu przypadkach byłoby uzasadnione i przewiduje je wiele przepisów międzynarodowych. Zgodnie z zasadą a maiori ad minus, skoro ustawa dopuszczała (a nie nakazywała) ustanowienie zakazów wobec wszelkich okazów danych gatunków, tym bardziej można je było wprowadzić jedynie w odniesieniu do pewnych ich rodzajów. Na podstawie tej zasady wyłączano np. zakazy w odniesieniu do niektórych gatunków na wybranych obszarach. W ten sam sposób można było rozróżnić obostrzenia w stosunku do okazów o różnym pochodzeniu, jednak z możliwości tej nie skorzystano.

Postulat, by zalegalizować powszechne uprawy niektórych gatunków chronionych, np. barwinka pospolitego (Vinca minor), są słuszne. Ale nowe zapisy ustawowe mające to realizować wymagają głębokiej korekty.
Fot. Adriana Bogdanowska

Najnowsza nowelizacja ustawy o ochronie przyrody wprowadziła w tym względzie rewolucyjne zmiany. Pierwsza zmiana polegała na wprowadzeniu dodatkowych list zakazów, które można stosować wobec roślin i grzybów pochodzących z uprawy oraz zwierząt rozmnożonych (o to zapewne chodziło) w niewoli. Ten sam efekt można było osiągnąć na poziomie rozporządzenia, nie wprowadzając pewnych zakazów z jednej listy, wobec okazów pochodzących z uprawy czy hodowli. Tworzenie dla nich dodatkowych list zakazów, stanowiących jedynie skrócone powielenie list dotyczących pozostałych okazów, jest zupełnie zbędną komplikacją.

Druga zmiana polegała na zdefiniowaniu, wobec jakich rodzajów okazów wprowadza się poszczególne zakazy. W art. 5 ust. 15a ustawy wprowadzono nową nazwę dla okazów pochodzących z wolności, którą zdefiniowano jako przeczenie pochodzenia z uprawy lub niewoli („hodowli”). Z kolei okazy pochodzące z uprawy lub niewoli są w ustawie określane jako przeczenie tego zdefiniowanego pojęcia, co jest wzorcowym błędem typu circulus in definiendo.

Okazy pochodzące z wolności w ustawie (i rozporządzeniach) mają się nazywać: „rośliną, zwierzęciem lub grzybem dziko występującym”. Pomińmy sprawę dwuznaczności samej nazwy, gdyż jest to problem drugorzędny. Unormowano, że pojęcie to należy rozumieć jako: „a) niepochodzące z uprawy lub hodowli, b) wprowadzone do środowiska przyrodniczego w celu odbudowy lub zasilenia populacji”. O ile lit. b. jest dość jednoznaczna, to lit. a to potworek prawny. Przede wszystkim, definiuje jedno niejasne pojęcie jako przeczenie innych pojęć, które nie tylko nie są w ustawie zdefiniowane, ale mają mnóstwo znaczeń – zarówno w języku potocznym, jak i w rozmaitych przepisach. Co to znaczy „pochodzące” z uprawy lub hodowli? Co to jest „uprawa” i przede wszystkim: „hodowla”? Znaczenie tego pojęcia jest bardzo różne – czy chodzi o jego sens stosowany w rolnictwie, ogrodnictwie, leśnictwie...? Czy z dobrodziejstw łagodniejszych obostrzeń mogą korzystać okazy, które do uprawy lub hodowli trafiły z nielegalnego źródła, a następnie zostały z niej ponownie zabrane? A może jedynie chodzi o okazy, które się urodziły lub wyrosły w środowisku kontrolowanym? Czy więc obejmuje to ptaki, które się wykluły z jaj podebranych z gniazda na wolności, albo rośliny wyrosłe z nasion nielegalnie zebranych z natury? A może chodzi o okazy, które zostały rozmnożone w tej uprawie lub hodowli? Jeśli tak, to jakie rozmnażanie wchodzi w grę – tylko generatywne czy także wegetatywne? Czy jeśli ktoś nielegalnie schwytał ciężarne zwierzę, które następnie urodziło młode, to czy te młode są już „inne niż dziko występujące” i objęte są ograniczoną listą zakazów? Jeśli chodziło o pochodzenie z legalnie założonych upraw i hodowli, do których nie ma nielegalnego dopływu okazów z wolności, to dlaczego tego nie zapisano?

W przypadku ścigania łamania zakazów dotyczących gatunków chronionych wszystkie te niejednoznaczności trzeba będzie tłumaczyć na korzyść sprawcy. Jednocześnie wiele taksonów objętych w Polsce ochroną podlega także przepisom wspólnotowym, regulującym handel chronionymi gatunkami. Regulacje te zupełnie inaczej definiują rodzaje pochodzenia okazów. Przepisy dot. krajowej ochrony gatunkowej nie muszą być spójne z tymi przepisami unijnym, ale jaki jest cel tej niezgodności? Jedynie komplikuje przestrzeganie prawa.

Jednak najpoważniejszą wadą jest sama konstrukcja regulacji umożliwiającej korzystanie z łagodniejszych unormowań. Jeśli wprowadzi się odrębne zakazy dla okazów pochodzących z wolności i odrębne dla pochodzących z uprawy lub urodzonych i wyhodowanych w niewoli, nie wskazując jednocześnie, na kim spoczywa ciężar wykazania pochodzenia danych okazów (a tego oczywiście nie uregulowano), to ciężar dowodu będzie spoczywał zawsze na organie egzekwującym prawo. A więc w razie złapania handlarza sprzedającego np. rośliny z chronionego gatunku, w odniesieniu do którego dopuszczono handel okazami pochodzącymi z uprawy, trzeba by mu wykazać, że pochodzą one z wolności. W przeciwnym wypadku stosować trzeba łagodniejsze przepisy – dotyczące okazów pochodzących z uprawy lub hodowli. A taki sprzedawca nie ma żadnego obowiązku współpracy z organem w celu ustalenia owego pochodzenia.

W obecnym stanie przepisy te, w przypadku zastosowania zwolnień w odniesieniu do okazów o pochodzeniu innym niż „dziko występujące” (np. dopuszczeniu handlu takimi okazami), oznaczałyby nieskuteczność przepisów wobec okazów nielegalnie pozyskiwanych z wolności (o ile nie złapie się kogoś za rękę w chwili pozyskiwania). Jedynym możliwym rozwiązaniem jest więc wprowadzanie wobec okazów pochodzących z uprawy lub urodzonych i wyhodowanych w niewoli wszystkich zakazów, które dopuszcza ustawa. A nie takie było założenie tej nowelizacji.

Obecnie PTOP „Salamandra” na zlecenie Generalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska dokonuje przeglądu list gatunków chronionych i próbuje przygotować założenia dla nowych rozporządzeń. Potykamy się jednak o wiele wad obecnych przepisów, podobnych do opisanego wyżej. Niektóre mają bardziej znaczenie psychologiczne – jak konieczność przeniesienia większości gatunków do ochrony częściowej, choć nazwa tej kategorii była tworzona z myślą o zupełnie innym reżimie ochronnym. Inne można jakoś obejść, np. ignorując bezsensowny zapis. Tak jest choćby w przypadku art. 51 ust. 2 pkt 3 i art. 52 ust. 2 pkt 6 ustawy. Pozwalają one na wyłączenie z zakazu wykonywania czynności, na które uzyskano zezwolenie (sic!). Funkcją zezwolenia jest oczywiście dopuszczenie wykonywania danej czynności, nie trzeba więc tego dodatkowo potwierdzać generalnym wyłączeniem (nie wiedzieć czemu zastosowanym tylko do jednego zakazu). Część postanowień ustawy stanowi poważne utrudnienie w racjonalnym planowaniu ochrony – np. obowiązujący od lat bezwzględny zakaz wstępu do stref ochrony ostoi i stanowisk niektórych gatunków powoduje zrozumiały opór przed stosowaniem tej formy ochrony. Tymczasem, jaki sens ma ten zakaz w odniesieniu do porostu rosnącego w koronach drzew? O wprowadzaniu lub nie tego obostrzenia należałoby decydować przy tworzeniu danej strefy. Warto też zaznaczyć, że niektóre zasady są w opinii organizacji przyrodniczych sprzeczne z prawem Unii Europejskiej (dotyczy to zwłaszcza art. 52 ust. 1 i 2 ustawy).

Jak więc widać, wciąż wiele regulacji odnoszących się do ochrony gatunkowej wymaga nowelizacji. Dotyczy to nie tylko wspomnianych wyżej wad, ale także np. kompetencji organów, zasad znakowania zwierząt chronionych, gromadzenia informacji o gatunkach chronionych i ich przepływu między organami, kompetencji i zasad zwalczania wykroczeń i przestępstw dotyczących gatunków chronionych czy dostosowania przepisów karnych do Dyrektywy Karnej UE itp.

PTOP „Salamandra” zaproponowała Generalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska i Ministerstwu Środowiska, by korekty wad przepisów wprowadzić jeszcze przed wydaniem nowych rozporządzeń. Tylko wówczas bowiem akty te będą racjonalnie regulowały zasady ochrony gatunkowej i nie będą powodowały powszechnego niezadowolenia i protestów. Ta kolejna nowelizacja powinna być przeprowadzana przy realnej konsultacji z ekspertami w dziedzinie ochrony przyrody oraz prawa ochrony środowiska. W przeciwnym wypadku zapewne wyjdzie jak zwykle.

Andrzej Kepel

Ten artykuł został dofinansowany ze środków Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej