Prawo (nie)doskonałe

Najwyższy czas zwalczać inwazje

Wreszcie Polska nadrobiła wieloletnie zaległości i w pełni implementowała do krajowego systemu prawnego przepisy Unii Europejskiej w sprawie inwazyjnych gatunków obcych (co nie znaczy, że ich skutecznie przestrzega). 17 grudnia 2022 r. weszło w życie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 grudnia 2022 r. w sprawie listy inwazyjnych gatunków obcych stwarzających zagrożenie dla Unii i listy inwazyjnych gatunków obcych stwarzających zagrożenie dla Polski, działań zaradczych oraz środków mających na celu przywrócenie naturalnego stanu ekosystemów¹. Ma ono kluczowe znaczenie dla przestrzegania postanowień ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o gatunkach obcych. Niestety – zdecydowano się na wersję minimalistyczną.

Niby unijne rozporządzenie nr 1143/2014², regulujące sprawy związane z gatunkami obcymi, powinno być stosowane bezpośrednio we wszystkich państwach członkowskich, a ramy instytucjonalne, szczegółowe rozwiązania i przepisy karne za jego łamanie wprowadziła ustawa, która weszła w życie 18 grudnia 2021 r. Jednak bez listy dzielącej gatunki podlegające ograniczeniom na różne kategorie nie było np. wiadomo, do których z nich stosować jakie zasady ich zwalczania i kto jest odpowiedzialny za poszczególne działania. Stąd wypatrywaliśmy tego aktu jak kania dżdżu.

Tym razem konsultowano…

Według informacji dostępnych na stronie Rządowego Centrum Legislacji³ w procesie konsultowania i opiniowania projektu tego rozporządzenia wzięło aktywnie udział 29 instytucji, organów i organizacji, zgłaszając łącznie ponad 157 propozycji poprawek (niektóre, jak kilka spośród zgłoszonych przez PTOP „Salamandra”, składały się z kilku niezależnych punktów). Najwięcej uwag (po 15–24) zgłosiły: IOP PAN, SGGW, UŚ w Katowicach i PTOP „Salamandra” – czyli podmioty dysponujące czołówką ekspertów w tej dziedzinie i od samego początku zaangażowane w tworzenie i przestrzeganie tych regulacji. Wiele z nich było ze sobą zbieżnych. Zdecydowaną większość sugestii odrzucono – nawet tych, które zgodnie zgłaszały środowiska naukowe, organy ochrony przyrody i organizacje przyrodnicze. Spośród uwag „Salamandry” tylko jedną uwzględniono w całości, a trzy częściowo. Już przestało dziwić, że żadnych uwag do projektu nie zgłosiła Państwowa Rada Ochrony Przyrody.

Nie będę tu omawiał wszystkich zasad i problemów interpretacyjnych, jakie powstały na styku tego rozporządzenia i ustawy o gatunkach obcych. Wyczerpujące omówienie zajęłoby sporą książkę. Kilka zagadnień dotyczących samej ustawy zasygnalizowałem w artykule w tym samym dziale, w poprzednim numerze Magazynu⁴. Odniosę się jedynie do niektórych niedociągnięć nowego rozporządzenia.

Ludzie listy piszą

Rozporządzenie zawiera niby dwie listy inwazyjnych gatunków obcych (IGO) – stwarzających zagrożenie dla Unii (przepisane z regulacji UE) oraz dla Polski. Każda z nich jest podzielona na dwie części – gatunki podlegające szybkiej eliminacji oraz te, które uznano za rozprzestrzenione na szeroką skalę⁵. W efekcie mamy więc cztery listy, a w praktyce siedem – większość z nich dzieli się bowiem jeszcze na taksony roślin i zwierząt, wobec których obowiązują nieco odmienne zasady.

Załącznik nr 1 do rozporządzenia zawiera 88 gatunków „stwarzających zagrożenie dla Unii” – dokładnie tyle, ile jest w przepisach UE. Obowiązywanie obecności niektórych z nich na liście odroczono, także zgodnie z regulacją unijną. Do długości tej listy nie ma więc uwag. Zdecydowanie gorzej jest w wypadku Załącznika nr 2, czyli gatunków „stwarzających zagrożenie dla Polski”. Uwzględniono ich zaledwie 18. Zgodnie z art. 3 pkt 4 unijnego rozporządzenia należało tu wpisać IGO inne niż wymienione już na liście unijnej, „których niepożądane oddziaływanie w wyniku ich uwolnienia i rozprzestrzeniania się, nawet jeśli nie jest w pełni ocenione, zostaje przez dane państwo członkowskie uznane – na podstawie dowodów naukowych – za istotne dla całości lub części jego terytorium oraz za wymagające podjęcia działań na szczeblu tego państwa członkowskiego”. Podczas konsultacji zgłoszono szereg gatunków, które na podstawie danych naukowych spełniają te kryteria. Dotyczy to np. norki amerykańskiej, żółwi z rodzaju hieroglifowiec Pseudemys, czterech gatunków babek (ryb) czy szczeżui chińskiej. Wszystkie te propozycje odrzucono. W wypadku małży nie zgodzono się także na ujęcie całego rodzaju Corbicula, mimo że jak wyjaśniono podczas konsultacji, umieszczenie w rozporządzeniu wyłącznie Corbicula fluminea jest wynikiem błędu i niejasności systematycznych dotyczących tego taksonu, a oznaczanie znajdowanych korbikul do gatunku jest bardzo trudne. Odrzucenie tych postulatów, zgłaszanych przez wiele ciał eksperckich, uzasadniono w ten sposób: „[…] Aby wskazane w ustawie o gatunkach obcych działania były realne, lista wyjściowa zawierająca IGO nie może być zbyt rozbudowana. […] Zaproponowane [sic] w projekcie lista IGO stwarzających zagrożenie dla Polski została sformułowana w oparciu o rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 9 września 2011 r. […] oraz w oparciu o wyniki analiz inwazyjności gatunków przeprowadzonych na zlecenie Generalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska. W projekcie uwzględniono gatunki obce wymienione w dotychczasowym rozporządzeniu, dla których określono co najmniej średni stopień inwazyjności. Wymienione w uwadze gatunki nie wpisują się w przyjęte kryteria […]”. Jak widać, szczerze przyznano, że w celu odciążenia organów uwzględniono wyłącznie gatunki ze starego rozporządzenia, ignorując kryteria unijne.

Szeroko rozprzestrzenione?

Bardzo istotny jest podział gatunków z obu głównych list (załączników rozporządzenia) na te, które podlegają (obowiązkowo) szybkiej eliminacji, oraz te rozprzestrzenione na szeroką skalę. Poprawne, dopuszczalne rozumienie tej drugiej kategorii, w wypadku której eliminacja może być ograniczona, odroczona lub nawet zaniechana, również wynika z rozporządzenia UE. Zgodnie z jego art. 3 pkt 16 do takiej kategorii można wpisać wyłącznie IGO, „którego populacja wykroczyła poza etap naturalizacji, w którym populacja samopodtrzymuje się, i rozprzestrzeniła się, by skolonizować dużą część potencjalnego zasięgu, w którym może przeżyć i rozmnażać się”. Tymczasem w omawianym rozporządzeniu za „szeroko rozprzestrzenione” uznano m.in.:
• raka marmurkowego Procambarus virginalis (Procambarus fallax f. virginalis) – gatunek na wczesnym etapie inwazji, zaledwie kilka znanych stanowisk w kraju ogranicza się do zamkniętych akwenów, gdzie możliwa jest ich eliminacja;
• żółwia ozdobnego (zdobnika zwyczajnego) Trachemys scripta – nie tworzy jeszcze w Polsce rozmnażających się populacji. Doniesienia o jego rozmnażaniu są niepotwierdzone. Jak wykazały projekty pilotażowe, jego wyłapywanie i usuwanie ze środowiska jest możliwe, stosunkowo proste i efektywne.

W uzasadnieniu odrzucenia kilku postulatów usunięcia tego błędu napisano: „Rak marmurkowy nie spełnia przyjętych kryteriów uznania go jako gatunek podlegający szybkiej eliminacji ze względu na dużą liczebność populacji w Polsce (powyżej 100 osobników). Należy więc uznać, że jest gatunkiem szeroko rozprzestrzenionym. Żółw ozdobny ma natomiast dużo stanowisk, w tym często są to liczne populacje. Za gatunki rozprzestrzenione na szeroką skalę uznano gatunki występujące w środowisku przyrodniczym o ograniczonym, ale znaczącym zasięgu występowania oraz o najszerszym zasięgu występowania. Żółwie ozdobne wpisują się w ww. kryterium”. Jak widać, znów zignorowano definicję unijną. Nie ma tam nic o „100 osobnikach”, a przyjmowanie takiego kryterium w odniesieniu do bezkręgowców jest kompromitujące (jedna samica raka marmurkowego może w ciągu dwóch tygodni złożyć więcej jaj!). Żółwie ozdobne nie „wykroczyły poza etap naturalizacji” w Polsce.

A imię jego było…

Nieporozumienia mogą wynikać także z zastosowanych w rozporządzeniu nazw niektórych gatunków. Niestety ani w przepisach Polski, ani UE nie zastosowano metody przyjętej np. przez konwencję CITES, że dla wszystkich taksonów podaje się referencyjną listę literatury naukowej, na podstawie której przyjęto nazwy. Rozwiązanie to umożliwia rozstrzyganie wątpliwości. W wypadku tego rozporządzenia problem dotyczy eichornii gruboogonkowej (hiacyntu wodnego) Eichhornia crassipes, kilku gatunków raków oraz węża – lancetogłowa królewskiego Lampropeltis getula. Nazewnictwo naukowe tych gatunków uległo w ostatnich latach modyfikacji ze względu na postęp wiedzy. W wypadku hiacyntu i raków problem jest mniejszy – zarówno stara, jak i nowa nazwa opisują ten sam gatunek, nie ma więc kłopotów interpretacyjnych. Zdecydowanie gorzej jest w wypadku lancetogłowa. Po przeprowadzeniu oceny jego inwazyjności na terenie Unii w oparciu m.in. o wyniki badań genetycznych takson ten został podzielony na siedem gatunków. Czy więc polskie rozporządzenie obejmuje Lampropeltis getula w ścisłym, wąskim znaczeniu (sensu stricto – s.s.), obowiązującym w chwili jego wydania (grudzień 2022 r.), czy też w znaczeniu szerokim (sensu lato – s.l.), zgodnie z pierwotną intencją Unii Europejskiej?

„Salamandra”, podobnie jak kilka innych opiniujących podmiotów, zaproponowała, by stosować w rozporządzeniu aktualne nazewnictwo naukowe, a stare nazwy, użyte w przepisach unijnych, dodać obok w nawiasie, by zaznaczyć ich równoznaczność. Ewentualnie w bardziej skomplikowanej sytuacji lancetogłowa jednoznaczne wyjaśnienie mogło być dodane w formie obszerniejszego przypisu. Autorzy projektu odrzucili jednak te propozycje, podając zawsze jednakowe uzasadnienie: „Nazwa łacińska gatunku pochodzi z rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) […]. W związku z tym nie może zostać doprecyzowana, ponieważ spowodowałoby to brak spójności w nazewnictwie”. Jest to podejście nietrafne. Przepisy powinny być przede wszystkim spójne co do treści merytorycznej, a nie brzmienia nazw. W przeszłości postulowane uaktualnienia stosowano powszechnie i nikt nie zgłaszał do tego żadnych zastrzeżeń. Przykładem mogą być polskie rozporządzenia w sprawie ochrony gatunkowej – wiele gatunków ma tam wpisane aktualne nazwy naukowe, a nie te historyczne z załączników dyrektyw przyrodniczych UE. To samo dotyczy także innych przepisów. Sztywne zachowanie „zgodności literalnej” powoduje wspomnianą wyżej rozterkę dotyczącą lancetogłowa. Skoro jej rozstrzygnięcia zabrakło w rozporządzeniu, przedstawiam je w ramce.

Kolejne niedociągnięcie dotyczy zastosowanych w rozporządzeniu nazw polskich. Można uznać, że pełnią one jedynie funkcję pomocniczą – mają ułatwić niebiologom poprawne rozumienie list. Jednak… nie we wszystkich przypadkach cel ten osiągnięto. I nie chodzi tylko o to, że przy niektórych gatunkach brak nazw polskich, mimo że zostały zaproponowane przez specjalistów (i zgłoszone w uwagach „Salamandry”). Przede wszystkim część podanych nazw polskich jest przestarzała, nie uwzględnia wersji powszechnie stosowanych w handlu czy pomiędzy hodowcami, a nawet dominujących w literaturze czy tak powszechnie używanych źródłach jak Wikipedia. Może to prowadzić do nieporozumień oraz ułatwiać celowe omijanie prawa (skąd np. policjant ma wiedzieć, że internetowa oferta sprzedaży gęsi egipskiej, gęsi nilowej czy kazarki egipskiej dotyczy wymienionej w rozporządzeniu „gęsiówki egipskiej”? To samo odnosi się np. do ostronosa rudego i koati, wiewiórki syberyjskiej i burunduka, skorpuchy i żółwia jaszczurowatego oraz wielu innych. Trudno dociec, dlaczego część propozycji uzupełnień takich nazw synonimicznych uwzględniono, ale większości (np. wynikających z prowadzonego przez nasze Towarzystwo monitoringu handlu) – nie. Zainteresowani mogą na stronie „Salamandry” znaleźć tabelaryczne zestawienie nazw naukowych i popularnych, najczęściej stosowanych wobec gatunków wpisanych do omawianego rozporządzenia.

Jak ograniczać inwazje?

Jak wskazuje na to barokowy tytuł rozporządzenia, zawiera ono także regulacje dotyczące zapobiegania inwazjom (§ 4) i usuwania ich skutków (§ 5). Trudno w pojedynczych paragrafach uwzględnić całą złożoną wiedzę w tym zakresie i wszystkie różnice konieczne w podejściu do odmiennych taksonów. Ale skoro już ustawodawca nakazał zamieszczenie takich unormowań, musiały się one tam znaleźć, a recenzenci ze zmiennym szczęściem starali się je ulepszyć – korygować błędy i wypełniać braki. Można wszak spodziewać się w naszej zbiurokratyzowanej rzeczywistości, że znacznie łatwiej będzie stosować rozwiązania zawarte w rozporządzeniu (i uzyskiwać na to środki) niż te nieuwzględnione. Trzeba przyznać, że część uwag przyjęto. Jednak argumenty, jakie zastosowano w wypadku odrzucenia niektórych propozycji, każą powątpiewać w głębszą refleksję nad ich treścią. Podam tylko jeden przykład. „Salamandra” zaproponowała dodanie sterylizacji i trwałego znakowania zwierząt z IGO jako środków zapobiegających inwazjom. Propozycję tę odrzucono, argumentując: „Znakowania nie można uznać za środek do przeprowadzenia działań zaradczych, ponieważ nie prowadzi do izolacji, eliminacji czy kontroli (ograniczenia) populacji IGO. Sterylizacja mogłaby prowadzić do naruszenia zakazów uwalniania/wprowadzania do środowiska”. Tymczasem połączenie obowiązku znakowania niektórych żywych okazów z bazą danych przyporządkowującą je do właścicieli (co uwzględniono już w ustawie) i karalnością dopuszczania do ucieczki lub uwalniania może znacząco zniechęcać do celowego wypuszczania do środowiska. Ograniczałoby to jedną z dróg inwazji. Z kolei dlaczego sterylizacja ma zachęcać do wypuszczania? Jeśli ktoś ubiega się o zezwolenie na przetrzymywanie zwierzęcia, w wypadku którego ucieczka jest istotnym ryzykiem, to obowiązkowa sterylizacja zapobiega nie tylko mnożeniu w niewoli, ale i tworzeniu populacji w wypadku ucieczki.

Ale cóż, mamy, co mamy. Choć warto dążyć do korekty rozporządzenia w przyszłości, szczególnie w odniesieniu do zawartości poszczególnych list, teraz najpilniejszym zadaniem jest przekonywanie licznych odpowiedzialnych organów (samorządowych, ochrony przyrody, ścigania i sprawiedliwości), że te istniejące już przepisy należy wprowadzać w życie.

Andrzej Kepel

Artykuł powstał w ramach projektu „E-INWAZJE – identyfikacja i ograniczanie źródeł i dróg dystrybucji inwazyjnych gatunków obcych w handlu internetowym”, który korzysta z dofinansowania otrzymanego od Islandii, Liechtensteinu i Norwegii w ramach Mechanizmu Finansowego EOG i Norweskiego Mechanizmu Finansowego na lata 2014–2021 oraz z budżetu państwa.