Prawo (nie)doskonałe

Gatunki obce pod specjalnym nadzorem

18 grudnia 2021 r. do zestawu przepisów prawnych regulujących ochronę przyrody dołączy ustawa o gatunkach obcych¹. Z kilkuletnim opóźnieniem ma ona (wraz z rozporządzeniami wykonawczymi) zaimplementować do polskiego porządku unijne rozporządzenie w sprawie inwazyjnych gatunków obcych. Nie jest to akt łatwy w lekturze. Wprowadza wiele nowych i ważnych rozwiązań – niestety, niezbyt konsekwentnie i z pewnymi lukami.

Gdy przy różnych okazjach wskazywałem, że Polska uporczywie nie wywiązuje się ze swoich zobowiązań w dziedzinie ochrony przyrody, m.in. nie implementując rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1143/2014 z 22 października 2014 r. w sprawie działań zapobiegawczych i zaradczych w odniesieniu do wprowadzania i rozprzestrzeniania inwazyjnych gatunków obcych, przedstawiciele odpowiedzialnego za to ministerstwa odpowiadali zwykle, że przecież „to rozporządzenie obowiązuje w Polsce bezpośrednio”. Argument jest prawdziwy, ale całkowicie nietrafny. Co z tego, że rozporządzenie UE wprowadza kilka powszechnie obowiązujących zakazów i nakazów dotyczących inwazyjnych gatunków obcych (w skrócie IGO), jeśli w Polsce nie ma sankcji za ich ignorowanie ani środków prawnych, instytucjonalnych, technicznych i finansowych umożliwiających ich wdrażanie? Nowa ustawa ma to wreszcie zmienić. Jej celem jest inkorporowanie do polskich przepisów niezbędnych rozwiązań pochodnych. I jak to wyszło? Ocena nie jest jednoznaczna. Generalnie – jest to spory krok w dobrą stronę. Biorąc pod uwagę jakość i kierunki stanowienia prawa ochrony przyrody w Polsce w ostatnich latach, ta ustawa wyróżnia się pozytywnie. Głównie dzięki temu, że w znacznej mierze rozwiązania są „narzucone” przez rozporządzenie unijne i wystarczyło je przepisać. Jednak diabeł tkwi w szczegółach – a te nie zawsze są tu dopracowane. Bez wątpienia konieczne będą poprawki (nowelizacje). Im szybciej wprowadzone, tym lepiej. Szczegółowe omówienie tej dość obszernej (60 artykułów) ustawy zajęłoby całą książkę (i z pewnością niejedna taka powstanie). Poniżej skupię się więc tylko na kilku najważniejszych zagadnieniach.

Zalety? Są!

Podstawowym plusem omawianego aktu prawnego jest to, że wreszcie jest! Drugi ważny pozytyw – nie próbuje się w nim uregulować zagadnień dotyczących obcych gatunków inwazyjnych w jednym artykule, jak było to dotychczas (art. 120 ustawy o ochronie przyrody), ale podchodzi do sprawy dość kompleksowo. Nowa ustawa wskazuje organy odpowiedzialne za różne działania, ustala procedury, uszczegóławia zagadnienia wskazane w rozporządzeniu UE jedynie ogólnie, a także tworzy podstawy prawne do nakazywania działań naprawczych czy karania za nieprzestrzeganie ograniczeń. W porównaniu z obowiązującymi przepisami regulującymi zagadnienia dotyczące innych gatunków (rodzimych chronionych, podlegających ograniczeniom w handlu, niebezpiecznych) w ustawie tej uniknięto kilku ważnych błędów i braków. Według mnie szkoda, że analogicznych lub po prostu wspólnych rozwiązań (poza azylami) nie przyjęto także w odniesieniu do tych innych grup organizmów. Poniżej tylko trzy wybrane przykłady takich właściwych rozwiązań – od dawna obecnych w prawodawstwie wielu krajów, a u nas do tej pory pozostających w sferze postulatów.

• Nareszcie wyraźnie przyjęto obowiązującą w Unii Europejskiej zasadę: szkodzący płaci. Podmiot, który dopuści do uwolnienia IGO albo w wyniku naruszenia zakazów doprowadza do szkód przyrodniczych, gospodarczych lub innych, ma ponosić koszty odszkodowań, usuwania skutków naruszeń i przywracania środowiska do stanu pierwotnego. Jeśli sam nie przeprowadzi koniecznych działań – powinny je zrealizować organy państwowe, a sprawcę obciążyć kosztami. I jest to niezależne od ewentualnej kary za łamanie prawa. Choć dotyczące tego regulacje są w tej ustawie dalekie od doskonałości (przykłady wad podam w kolejnej części artykułu), mogą działać odstraszająco, a jednocześnie zdejmują z podatnika przynajmniej część kosztów i być może sprawią, że wiecznie niedofinansowane organy ochrony przyrody zintensyfikują konkretne działania naprawcze. Podobne rozwiązanie zawarte w ustawie o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (także narzucone przez przepisy UE) jest w praktyce stosowane bardzo rzadko ze względu na stosowaną w Polsce zawężającą interpretację zakresu obowiązywania tej ustawy.
  
• Dość dobrze określono przesłanki wydawania lub odmowy wydania zezwoleń na czynności zakazane. Np. w wypadku przesłanki dotyczącej niekaralności – nakazano składanie oświadczeń w tym zakresie. Przy składaniu różnych wniosków (np. o zezwolenia), oświadczenia wnioskodawców składane będą pod odpowiedzialnością karną na podstawie art. 233 Kodeksu karnego (za składanie fałszywych zeznań). Niby to oczywiste, ale w ustawie o ochronie przyrody wciąż tego brakuje, więc kłamanie we wnioskach regulowanych tą ustawą jest powszechne i pozostaje bezkarne.
  
• Ma być wydane rozporządzenie określające zasady znakowania (głównie mikroczipami) przetrzymywanych zwierząt IGO. Określi ono m.in. dopuszczalne rodzaje mikroczipów, a w dokumentacji zwierzęcia ma być podane miejsce wszczepienia takiego znacznika – zapisy, o które od lat bezskutecznie dopominam się w ustawie o ochronie przyrody. Nie wiem, dlaczego takie rozporządzenie nie może jednolicie obejmować wszystkich grup zwierząt, których posiadanie jest regulowane prawnie.
  

Wady? Jak zwykle sporo

Oj! Ustawa ta nie jest lekturą dla przeciętnego zjadacza chleba (i posiadacza akwarium lub ogródka z gatunkami obcymi)! Nawet mając pewną praktykę w czytaniu aktów prawnych, sporo się napociłem, aby ją ze zrozumieniem (?) przeczytać! Wiele niepotrzebnych powtórzeń, odwołań do odległych artykułów (czasem zawierających dalsze odwołania) czy do licznych innych przepisów krajowych i unijnych, a także nie zawsze dobrze przemyślana kolejność regulacji sprawiają, że akt ten stanowi swoistą łamigłówkę. Jednak sama ta wada nie byłaby jeszcze groźna. Wystarczyłby przystępnie opracowany komentarz, krok po kroku objaśniający mniej wprawnym czytelnikom znaczenie poszczególnych zapisów. Gorzej, że nie zawsze wiadomo, jak objaśnić, czyli „co autor miał na myśli”.

Ustawa na wstępie zawiera spis definicji ważniejszych użytych pojęć. Ktoś poszedł na łatwiznę, przepisując większość pojęć definiowanych w rozporządzeniu UE i przy każdym podając, że rozumie się je zgodnie z definicją w rozporządzeniu nr 1143/2014. Zamiast 2/3 ustawowego słownika, można to było zawrzeć w jednym zdaniu. Jednak nawet te zdefiniowane pojęcia nie zawsze są w ustawie konsekwentnie stosowane. Np. określenie „przemieszczanie w środowisku” (definicja w art. 2 pkt 18) jest użyte w zakazach (art. 7 ust. 1) i kilku innych uregulowaniach, ale w sankcjach administracyjnych i karnych (art. 33 ust. 1 pkt 1 i art. 34 ust. 1 pkt 1) pojawia się w zamian sformułowanie „przemieszczanie do środowiska” (obok „wprowadzania do środowiska”). Niechlujstwo takie może mieć poważne konsekwencje. Przepisów karnych nie powinno się bowiem interpretować rozszerzająco. „Przemieszczanie” w ogóle jest w tej ustawie jakieś pechowe. Znów, zapewne w wyniku pośpiechu i braku czasu na uważne przeczytanie projektu, pojawia się „przemieszczanie w obiekcie izolowanym” (art. 8 ust. 7, art. 12 ust. 3, art. 35 ust. 1 pkt 5), podczas gdy miało być „przemieszczenia do i z obiektu izolowanego” (jak np. w art. 5 ust. 10 pkt 6). W ustawie pojawia się też samo „przemieszczanie” IGO, podczas gdy zakaz (art. 7 ust. 2 pkt 2) dotyczy „transportu” IGO. Zgodnie z zasadami techniki prawodawczej, jeśli w jednej ustawie użyto dwóch różnych pojęć, oznacza to, że mają odmienne znaczenia. Nie wiem, na czym tu polega różnica – jak odróżnić zakazany transport od przemieszczania. W zakazach z art. 7 ust. 2 użyto też inne pojęcia niejednoznaczne, których nie zdefiniowano, nie bardzo więc wiadomo, co dokładnie jest zabronione. Np. „wprowadzanie do obrotu” – nieokreślenie, co się pod tym pojęciem rozumie, jest poważnym brakiem. Podobnie „wykorzystywanie” – cóż to jest? Czy chodziło o „używanie” w znaczeniu Kodeksu cywilnego? Domyślam się, że jest to wynik powielenia jednego z błędów w tłumaczeniu na polski rozporządzenia UE nr 1143/2014. Jakie dokładnie działania obejmuje zakaz „chowu lub hodowli”? Brak definicji tych pojęć już nastręcza wiele kłopotów przy interpretacji ustawy o ochronie przyrody – organy państwowe często rozumieją je odmiennie od znaczenia słownikowego.

Zaznaczyłem wcześniej, że ustawa wprowadza nowe byty – m.in. azyle dla zwierząt podlegających ograniczeniom w posiadaniu. Szkoda, że nie zastosowano brzytwy Ockhama i nie połączono „ośrodków rehabilitacji zwierząt” (mających leczyć i w miarę możliwości przywracać do środowiska dzikie zwierzęta) z „azylami” (gdzie mają być przetrzymywane zwierzęta, które nie mogą być do środowiska wypuszczone). W praktyce zawsze część zwierząt, które trafiają do leczenia, okazuje się np. trwale niezdolna do samodzielnego życia i wiele ośrodków rehabilitacji powinno teraz zarejestrować się jednocześnie jako azyle. Zupełnie niepotrzebnie będzie to duplikowało procedury – w tym sprawozdawczości, kontrole, rejestry itp. To jest jednak stosunkowo niewielką niedogodnością w porównaniu z inną zasadą, którą dość konsekwentnie zastosowano w całej ustawie – „oszczędnością”. Wszystkie zatrzymane czy skonfiskowane zwierzęta mają trafiać przede wszystkim do azylów. Azyle mają być prowadzone przez różne podmioty – np. organizacje pozarządowe. Na jednostki te nałożono obowiązek przyjmowania zwierząt, jeśli tylko dysponują dla nich odpowiednimi warunkami (nowy art. 76b ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody). Jednocześnie mogą oczekiwać ewentualnego zwrotu tylko niektórych kosztów utrzymania zwierzęcia od chwili przyjęcia do momentu orzeczenia przez sąd przepadku lub jego wcześniejszej śmierci – tj. kosztów transportu lub utrzymania. Pod tym drugim pojęciem rozumie się jedynie koszty wyżywienia, opieki weterynaryjnej lub uśmiercenia (art. 36 ust. 4 w związku z art. 28 ust. 12 i 16–19) – o ile sąd orzeknie pokrycie tych kosztów przez sprawcę przestępstwa lub wykroczenia i uda się tę kwotę wyegzekwować. Nie wiadomo, kto i na jakiej podstawie miałby finansować inne koszty utrzymania zwierząt (np. bieżącej obsługi, oświetlenia i ogrzewania pomieszczeń i wielu innych) albo pokryć je w wypadku niewypłacalności sprawcy. Podobne braki w obecnej ustawie o ochronie przyrody powodują, że w praktyce wszystkie organy odmawiają finansowania i całość kosztów obciąża podmioty, które przyjęły zwierzęta (np. ogrody zoologiczne). Nie wskazano też, jaki organ i na jakiej podstawie ma pokrywać koszty utrzymania zwierząt po orzeczeniu ich przepadku… Nowe przepisy przewidują co prawda możliwość „dofinansowania” azyli m.in. ze środków regionalnego dyrektora ochrony środowiska, Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej oraz wojewódzkich funduszy ochrony środowiska i gospodarki wodnej (nowy art. 76a ust. 21 ustawy o ochronie przyrody). Jednak w nowym ustępie 41b art. 400a ustawy Prawo ochrony środowiska zaznaczono wyraźnie, że „finansowanie kosztów azyli dla zwierząt” może być jedynie „częściowe”, aby nikomu nie wpadło do głowy „dofinansowanie” całości kosztów. Dlaczego!? Wszak w wypadku zatrzymywanych czy konfiskowanych IGO, zwierząt niebezpiecznych czy chronionych, to właśnie na Skarbie Państwa powinien spoczywać obowiązek ich utrzymania, a więc i pokrycia całości związanych z tym kosztów. Oznacza to, że w celu osiągnięcia przestrzegania przepisów konieczne jest tworzenie i utrzymanie azyli oraz zapewnienie ich trwałego funkcjonowania. Bez tego – tak jak do tej pory – organy ścigania będą się powstrzymywać od podejmowania spraw dotyczących żywych zwierząt, bo nie będzie wiadomo, co z nimi robić.

Takie „oszczędnościowe” podejście widać i w kilku innych sprawach. Zgodnie z rozporządzeniem UE, jeśli w wyniku kontroli granicznej zostanie stwierdzone naruszenie zawartych w nim zakazów, to organy celne zawieszają przeprowadzanie procedury celnej lub zatrzymują towary (na które składają się IGO). Tymczasem art. 28 ust. 3 i 4 ustawy stanowi, że takie okazy, jeśli zostały zgłoszone do kontroli, są (bez wyjątku) cofane poza obszar celny Unii Europejskiej na koszt podmiotu dokonującego ich przywozu na teren Unii. Często będzie to w praktyce trudne do wykonania – np. w odniesieniu do żywych zwierząt. Może też być w konflikcie z przepisami dotyczącymi postępowania z dowodami przestępstwa, gdy zachodzić będzie podejrzenie celowego wprowadzania w błąd służb granicznych i np. deklarowania innego gatunku niż rzeczywiście przywożony. Zasada ta ma zapewne zmniejszyć koszty związane z przetrzymywaniem okazów zatrzymanych lub których przewożący się zrzekł oraz z ewentualnym postępowaniem sądowym. Sprawia ona, że dalsze ustępy art. 28, regulujące postępowanie z okazami zatrzymanymi na granicy, będą miały zastosowanie jedynie w sytuacji, gdy zostaną one wykryte podczas ewidentnych prób przemytu (czyli bez zgłoszenia do kontroli).

Artykuł 21 ust. 1 pkt 4 i ust. 2 wydaje się nakładać na większości terytorium Polski obowiązek przeprowadzania działań zaradczych w stosunku do rozprzestrzenionego na szeroką skalę IGO stwarzającego zagrożenie dla Unii lub Polski jednocześnie na dwa podmioty – właściwego wójta, burmistrza albo prezydenta miasta oraz na władającego/zarządcę nieruchomości (lub dyrektora regionalnej dyrekcji Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe – w rezerwatach leśnych). Nawet przyjmując, że organ samorządowy ma nakazać wykonanie działań podmiotowi z drugiej grupy, przepisy te wprowadzają oczywistą furtkę do bezkarnego uchylania się od obowiązku przeprowadzenia takich działań. Niby – zgodnie z ust. 9 tego artykułu – jeśli przykładowo wójt stwierdzi niewykonanie nakazanych działań, może je „sam” wykonać na koszt zobowiązanego podmiotu. Wystarczy jednak zgodnie z art. 21 ust. 3 wystąpić do owego wójta z wnioskiem o zwolnienie z obowiązku przeprowadzenia działań zaradczych, wskazując, że nie ma się możliwości ich przeprowadzenia we własnym zakresie. W takim wypadku wójt ów może je wykonać na własny koszt albo może odmówić takiego wykonania (art. 21 ust. 6). Jednak, zgodnie z brzmieniem ust. 9, już fakt złożenia wniosku, nawet niezasadnego i odrzuconego, wyklucza możliwość obciążenia podmiotu, który go złożył, kosztami takich działań. Jest to według mnie oczywisty błąd. Na marginesie – część przesłanek, na podstawie których organ gminny jest upoważniony do odrzucenia takiego wniosku, jest co najmniej dziwna. Sprawiają one, że w praktyce będzie tak robione niemal zawsze. Można wydać decyzję odmowną np. jeśli IGO nie stwarza zagrożenia dla zdrowia ludzi (czyli np. jeśli zagraża „tylko” przyrodzie) lub gdy IGO będący rośliną porasta nie więcej niż 50% nieruchomości (niezależnie od jej wielkości). Przepisy art. 21 mają też inną wadę. Podmiot, któremu nakazano wykonanie działań zaradczych, po ich przeprowadzeniu ma powiadamiać o tym organ gminy, określając ich skuteczność, a ten przyjmuje takie powiadomienie na wiarę. Ustawa nie przewiduje w tym przedmiocie żadnych procedur kontrolnych.

Ustawa wprowadza też wiele obowiązków dotyczących osób fizycznych i prawnych, za których nieprzestrzeganie nie przewidziano żadnych sankcji. Jak wykazuje praktyka, oznacza to, że zapewne powszechnie nie będą one przestrzegane. Dotyczy to omawianego wyżej, pechowego art. 21 – ust. 13 i 15, ale i np. art. 15 ust. 1 (w tym wypadku moim zdaniem zasadnie) czy art. 18 ust. 3.

Powyżej wskazałem tylko przykłady dostrzeżonych wad. Choć cieszę się, że nareszcie ograniczanie inwazji i negatywnego oddziaływania obcych gatunków będzie dokładniej regulowane – mniej więcej zgodnie ze standardami obowiązującymi od około sześciu lat w Unii Europejskiej – jeszcze przed wejściem tej ustawy w życie apeluję o jej nowelizację w celu usunięcia choć najbardziej oczywistych błędów. Mam nadzieję, że doczekam czasów, gdy prawo będzie w Polsce przygotowywane starannie, na czas, bez pośpiechu i z wykorzystaniem porządnych, szerokich konsultacji. W taki sposób można by np. przygotować ustawę, która spójnie i kompleksowo regulowałaby zagadnienia dotyczące wszystkich dzikich gatunków zwierząt, których pozyskiwanie i posiadanie oraz którymi „obrót” podlegają ograniczeniom. Ech, marzenia…

Andrzej Kepel

Artykuł powstał w ramach projektu „E-INWAZJE – identyfikacja i ograniczanie źródeł i dróg dystrybucji inwazyjnych gatunków obcych w handlu internetowym”, który korzysta z dofinansowania o wartości ok. 242 tys. zł otrzymanego od Islandii, Liechtensteinu i Norwegii w ramach Mechanizmu Finansowego EOG i Norweskiego Mechanizmu Finansowego na lata 2014–2021 oraz o wartości ok. 43 tys. zł z Budżetu Państwa. Celem projektu jest ochrona ekosystemów przed inwazjami gatunków obcych przez ograniczenie handlu nimi.